“禁止参与政府采购的生态环境服务项目”是行政处罚吗？
转自：中国环境报
《浙江省生态环境保护条例》（以下简称《条例》）于2022年8月1日起施行。作为浙江省生态环境保护领域的综合性法规，《条例》的出台为浙江省生态环境保护持续走在前列、生态文明建设先行示范提供了强有力的法治保障，其在系统性、针对性，以及创制性、操作性等方面均有创新和亮点。其中，在针对生态环境服务机构及其从业人员违法行为的打击方面，也进行了明确的规定，弥补了针对生态环境服务机构及其从业人员制约手段不足的问题。但是，有些条款施行以来，在应用于基层执法的过程中，也产生了一些争议。
《条例》第六十五条第二款规定，“依照前款规定对生态环境服务机构作出行政处罚的，自作出行政处罚决定之日起三年内禁止该机构参与政府采购的生态环境服务项目”。对于这一条款中的“禁止参与政府采购”要求的性质是否属于行政处罚，基层执法人员存在着不同的看法。要厘清这一问题，笔者认为可以通过以下几方面进行判断。
如何定义行政处罚？
首先，我们应当明确行政行为是否符合行政处罚的定义。2021年1月22日最新修订实施的《行政处罚法》对行政处罚作出了明确解释，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，是行政机关对行政相对人作出的某种“减损权益或者增加义务的”具体行政行为，其要点就在于“减损权益或者增加义务”。
那么，“禁止参与政府采购”是否符合这一定义？笔者认为是符合的。“参与政府采购”是行政相对人日常正常生产经营范围的一部分，而“禁止参与政府采购”在一定时间区间内剥夺了行政相对人的这一合法权益，给行政相对人增加了新的不利要求，应属于行政处罚的一种。
行政行为是否与行政处罚的种类匹配？
其次，我们可以判断行政行为是否匹配行政处罚的种类。前文讲到，“禁止参与政府采购”在一定时间区间内剥夺了行政相对人“日常正常生产经营”的部分合法权益，笔者认为其明显对应的应该是“限制开展生产经营活动”。
笔者认为，要判断某种对行政相对人作出的行为是否属于行政处罚，也不应完全拘泥于新《行政处罚法》列举的13种类型，而是只要符合行政处罚的定义，均应认定为行政处罚。相较于修订前的《行政处罚法》，《行政处罚法》中法定的行政处罚种类有修改，在名誉罚、资格罚、行为罚等方面均有增加，但是不变的是，新《行政处罚法》仍然保留了“法律、行政法规规定的其他行政处罚”这一兜底条款，这一条款的设立存在其必要性。
行政处罚种类的丰富，反映了随着时代的变迁，执法领域的情况也日趋复杂，财产罚相对简单直接，无法灵活地针对不同类型的违法行为，逐渐体现出其“力不从心”的一面。与此同时，名誉罚、资格罚和行为罚等则从社会信用和行政相对人行为能力等方面进行限制，能够从机制上减少违法行为的发生。
正如前文所说，执法领域的情况日趋复杂，《行政处罚法》不可能从形式上对行政处罚的类型完全穷尽。因此，笔者认为，对于行政处罚种类的范围，不宜机械化理解。
如何参照同类规定进行处罚？
最后，我们可以参照同类规定的理解。2014年修订实施的《政府采购法》中，有多条条款针对违法行为作出了“禁止参与政府采购”的规定，如，第七十七条表述为“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《政府采购法》中对这一条款的描述与《条例》有所不同，其明确将“禁止参与政府采购”与“罚款”“列入不良行为记录名单”“没收违法所得”“吊销营业执照”等行政处罚类型并列，明显是将“禁止参与政府采购”认定为行政处罚；2015年8月财政部发布的《财政部关于规范政府采购行政处罚有关问题的通知》中提到“各级人民政府财政部门依法对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构、评审专家作出的禁止参加政府采购活动、禁止代理政府采购业务、禁止参加政府采购评审活动等行政处罚决定”的表述，与笔者持相同看法。参照同类规定，也应当能够明确“禁止参与政府采购”属于行政处罚。
此外，彼时“限制开展生产经营活动”尚未被明确列入行政处罚，但是并不影响这一行政行为属于行政处罚，这也印证了前文中提到的“不应拘泥于《行政处罚法》列举的行政处罚种类”的观点。
综上所述，笔者认为，判断一个具体行政行为是否属于行政处罚，关键是是否符合行政处罚的定义、匹配行政处罚的构成要件，而“禁止参与政府采购”应属于行政处罚。
作者单位：浙江省嘉兴市生态环境局嘉善分局