他山之石：巴西加强水电环境保护的启示
转自：中国环境网
巴西作为南美洲第一大国，拥有丰富的水能资源。其年平均降雨量高，河流年径流总量居世界首位，水电潜能巨大。上世纪60至70年代，经济快速发展创造“巴西奇迹”的同时，巴西环境也受到了严重的污染和破坏，大规模水电开发也带来了环境保护的重大挑战。近年来，巴西通过树立生态优先理念、通过立法与制度建设、重视规划环评工作等多方面举措，在水电环保方面取得一定成果。
积极探索水电环保的历程。巴西拥有得天独厚的地理条件，国土面积广阔，年平均降雨量丰富，水电潜能居世界第三位，仅次于俄罗斯和中国。然而，这也意味着在水电开发过程中，必须高度重视环境保护。早期，巴西在水电开发方面较为零散，缺乏对环保的深入考量。1934年颁布的《水法典》虽开启了水电环保立法的大门，但由于缺乏有效的执行机制，其作用未能充分发挥。
进入20世纪90年代，全球环保意识逐渐觉醒，巴西也开始大力完善水电环保的立法和管理制度。1997年通过的《9433法》具有重大意义，它确立了国家水资源政策，创建了国家水资源管理系统，为水电开发提供了坚实的法律保障。其中，“三阶段环境许可证”制度更是成为确保水电建设项目环保要求的关键举措。这一制度涵盖环境预许可证、开工许可证和运行许可证三个阶段，从项目规划的源头就开始将环境保护纳入考量。电站获得环境预许可证需提交环境影响评价报告书，对项目可能带来的环境影响进行全面评估。开工许可证确保工程在符合环保要求的前提下开工建设。而在建成蓄水发电之前，必须经过严格的验收和评估，获得批准后方可投产。运行许可证视情况每4至10年定期更新，一旦发现环境遭到破坏，环保部门有权吊销电站的运行许可证。
近年来，巴西高度重视水电规划环评工作。通过规划环评统筹考虑流域干、支流水电开发规划，从全流域角度深入分析水电规划对生态系统的整体性影响以及生态环保措施的总体布局。规划环评工作以生态优先为核心，通过企业或政府主导确定最终方案，并对社会公开招标，让中标者承担相应的环境保护责任。这种从规划源头抓起的做法，有效地预防了水电开发对环境造成的损害。同时，巴西逐渐形成了生态优先的水电开发理念。此外，还采取增殖放流、栖息地保护、禁渔等多种措施，全方位确保河流生态系统的可持续发展。
在水电环保实践领域采取诸多行动。充足环保经费保障资金的投入。巴西的水电建设项目从1982年开始就将环保经费纳入工程投资计划。以伊泰普水电站为例，巨额的总投资额中，环保专用经费高达5亿美元。这笔资金有力地支撑了环保计划的实施，涵盖植被恢复、鱼类保护、社区重建等多个方面。在水电站运营期间，每年提取发电收入的6%作为环境保护补偿费，用于国家土地税收补偿、淹没地区政府征地补偿以及环保直接投资。
多方案论证下的科学规划。在水电项目规划阶段，巴西以生态优先为核心，规划环评工作由企业或政府主导开展，最终方案通过社会公开招标确定，中标者承担相应环保责任。对于产生重大环境影响的规划方案，进行深入研究和多方案比选论证，从环保角度提出优化方案，确保规划的科学性和可持续性。
注重生态保护措施的落实。巴西努力平衡能源需求与环境保护，许多水电项目都采取缓解措施来保护敏感的生态系统和野生动物栖息地。此外，水力发电减少了对环境有害的化石燃料开采和运输的需求，进一步保护了自然资源。在工程建设过程中，因地制宜地设计生态保护措施，如在平丘、坡地上按等高线筑起防冲土埂，防止水土流失和农业面源污染。
推动环境保护与社会经济良性互动。巴西通过设立环保基金，支持受影响社区的发展，让当地居民从水电站项目中受益，减少社会冲突。在水电站运营过程中，环境保护补偿费用于支持国家和地方利益的同时，激励水电企业在环保上的积极性。同时，通过优化电网调配模式，构建大范围电力输送、消纳和平衡格局，解决水电装机增速与市场消纳增速不匹配的矛盾，实现水电资源的有效利用。
巴西水电环保领域的经验启示。立法先行是巴西水电环保的关键举措。宪法将环境定义为“人民的共同财富”，体现环保工作的权威性。通过立法先行，明确了水电开发的规则和边界，让各方有法可依，为环保提供坚实依据，确保水电项目在环保前提下有序推进。全球各国应认识到，强有力的法律基础是可持续水电开发的前提，只有明确法律法规，明确各方权利义务，才能实现水电开发与环境保护的平衡。
全过程管理是巴西水电环保的重要特色。巴西实施“三阶段环境许可证”制度，对水电建设项目从选址、设计到施工直至运营进行全过程管理。环境预许可证确保规划阶段充分考虑环保因素，开工许可证规范施工环保要求，运行许可证保证长期运营符合环保标准。这种模式体现水电开发的动态性和持续性，提醒我们水电开发需持续投入和管理。只有严格全过程管理，才能实现水电开发与环境保护的协调发展。
技术创新与资金投入为巴西水电环保提供有力支撑。巴西通过电站运营后提取部分发电收入用于强化环保技术研究，重视企业创新环保技术，促进生产设备更新和科技含量提升，增强水电开发环保性。重视环保技术研发投入，鼓励企业技术创新，政府和企业共同确保环保资金稳定投入，才能切实提高水电开发可持续性。
生态和谐是巴西水电开发的核心追求。巴西高度重视鱼道建设，保护河道水域连通性，采取多种措施补偿大坝阻隔带来的负面影响，保护生物多样性。这体现了对生态系统完整性和可持续性的深刻认识。生态和谐是水电开发成功的标志，我们应认识到保护生态系统不仅为当前，更为子孙后代。在水电开发中，要始终将生态和谐放在重要位置，通过科学规划和合理措施，减少对生态环境的破坏，实现人与自然和谐共生。
社会经济互动是巴西水电环保的亮点。拒绝将经济发展置于社会发展之上，巴西通过设立环保基金支持受影响社区发展，减少社会冲突，同时优化电网调配模式，解决水电装机与市场消纳不匹配问题。这些表明，水电开发可与社会经济良性互动，应注重结合当地社会经济，让居民受益，实现水电开发、环境保护与社会经济发展的综合互动局面。