银行业监督管理法将迎大修！机构主要股东、实际控制人纳入监管，提高罚款幅度……

2022-11-12 07:35:00 - 中国经济网

转自：上海证券报

金融立法再迎新动向。银保监会11月11日发布消息称，银保监会持续推动《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称“银行业监督管理法”）修改工作，形成了《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），现向社会公开征求意见。

银行业监督管理法是银保监会履行银行业监督管理职责的基本法律依据。根据起草说明，本次主要修改内容包括四个方面：一是完善制度建设，实现监管全覆盖；二是健全处置机制，提升风险识控前瞻性；三是加大监管力度，提高违法成本；四是提升监管能力，落实法治政府建设要求。

记者注意到，《征求意见稿》加强了股东监管，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围；增加了对银行业第三方机构的监管授权；《征求意见稿》还完善了接管和市场退出机制，明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接。

法律人士认为，本次修订顺应时势，着力于完善监管体系，提升监管精度，丰富监管工具，增强监管能力，是在坚持和巩固中国特色“强监管”金融体制基础上的一次重要的“系统升级”。通过银行业监督管理法等的修订，以及金融稳定法的制定，我国金融立法将迎来更好的局面。这些法律的实施，将对我国金融行业在新时代的发展提供更充分有利的保障。

现行部分规定相对滞后

现行银行业监督管理法于2004年2月实施，2006年进行过一次修改。

作为一部专门的监管法，银行业监督管理法确立了银保监会的法定地位和职责，确定了监管目标和原则，界定了监管对象和范围，明确了监管措施和法律责任。

银行业监督管理法为推进银行业稳健运行、整治银行业市场乱象、防范和化解银行业风险提供了有力的法律保障。

近年来，随着银行业对外开放和创新的不断深入，银行业金融机构资产规模持续增长，金融市场化程度不断提高，银行业监督管理法部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要。

将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围

现行银行业监督管理法对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足。

《征求意见稿》完善了制度建设，实现监管全覆盖。

一是加强股东监管。将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度。

比如，针对股东义务，《征求意见稿》提出，银行业金融机构的主要股东、实际控制人应当遵守关联交易、信息披露等法律、行政法规和国务院银行业监督管理机构的规定，不得滥用股东权利或者控制地位，损害银行业金融机构、存款人和其他客户的合法权益。

近年来，银保监会持续加强股东监管。业内人士认为，本次修改将一些已有的规定和制度上升到了法律层面。比如，对于事中监管，明确机构股东的义务，以让股东配合做好机构监管，包括要求股东如实披露关联方等。将股东义务以及不得滥用股东权利等内容写进法律里，也是为了应对近年来出现的机构重大风险事件所必须采取的举措。

中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国表示，本次修订突出了对金融机构股东的事前、事中、事后的全流程监管。其中，在监管措施环节，《征求意见稿》专门规定了对股东的强制监管措施，其中规定对滥用股东权利的股东可以责令其转让股权，进一步规定了强制转让股权可以申请法院强制执行。

二是增加对银行业第三方机构的监管授权。明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料。

根据《征求意见稿》，银行业第三方机构是指为银行业金融机构提供资产评估、资信评级、信息科技、征信、审计、会计、法律等服务的机构。

《征求意见稿》提出，银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业第三方机构提供与银行业金融机构业务活动相关的文件、资料、数据，相关信息、资料应当真实、准确、完整。银行业第三方机构应当勤勉尽责、恪尽职守，按照相关业务规则开展合作或者提供服务。

三是增加域外适用条款。贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。

“在国际金融领域，增设对境外监管机构在境内调查取证的限制措施和防止境内金融数据不当流出的禁止性规定，尤其是增设我国法律域外效力规定，为我国在国际金融领域捍卫国家主权、安全和发展利益，维护境内市场秩序和我国公民、组织的合法权益，提供了基础性法律依据。”王卫国表示。

明确接管组的法律地位细化接管组的法定职责

在现行的银行业监督管理法中，银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题。

为此，《征求意见稿》健全处置机制，提升风险识控前瞻性。《征求意见稿》从日常监管、早期干预、接管和破产清算等方面作出制度安排，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。

一是完善监管强制措施。新增限制风险资产规模、调整监管指标要求等措施，提高现行条款操作性。

二是建立早期干预机制。增加机构建立恢复和处置计划规定，增加早期干预措施，提高处置主动性和市场化水平。

三是完善接管和市场退出机制。明确接管组的法律地位，细化接管组的法定职责，增加具体接管措施，做好接管与破产程序的有序衔接。

《征求意见稿》明确，国务院银行业监督管理机构决定对银行业金融机构进行接管的，应当组织成立接管组，行使被接管银行业金融机构的经营管理权，接管组负责人行使被接管银行业金融机构法定代表人职权，被接管机构的股东会或者股东大会、董事会、监事会停止履行职责。

接管组自接管之日起履行下列职责：接管财产、印章和账簿、文书等资料；负责被接管机构的日常经营管理；代表被接管机构参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；委托其他专业机构经营被接管机构全部或者部分业务；清查被接管机构的财产，依法保全、追收资产；提出被接管机构风险处置方案等。

“以往的国际经验证明，系统性金融危机往往起因于个别金融机构破产事件。”王卫国表示，应对金融危机的制度建设，必须首先着眼于个别机构的风险处置。银行破产风险的早期应对，有赖于监管部门的及时介入，而监管部门介入需要借助一系列的处置措施和干预工具。

在发达国家，为了应对金融机构在早期阶段的财务虚弱和违反审慎要求的行为，银行监管者通常在其处理权限下拥有多种多样的干预工具。银行监管当局一般拥有采取矫正措施的广泛权力，以责成银行停止不安全或不健康的业务做法。许多国家的银行法包含了一系列监管当局可以采取的干预措施。比如，指定观察员；命令由监管当局指定的审计机构进行审计；将银行主管免职或停职；责令银行改变其组织和管理结构以及内部控制体系等。

王卫国认为，本次修订的重点放在银行业金融机构风险处置的环节，分别对接管程序启动、接管组职责、接管措施、债权人和股东权益保护、行政重组、行业保障基金参与等事项进行了规定。

增加从业人员的监管规定和罚则

在现行的银行业监督管理法中，金融违法成本偏低。随着银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。为此，《征求意见稿》加大监管力度，提高违法成本。

一是完善审慎监管规则，加强行为监管，覆盖公司治理、业务营销、消费者权益保护等内容。

二是增加从业人员的监管规定和罚则，解决人员单罚法律依据不足的问题。

针对从业人员罚则，《征求意见稿》提出，银行业金融机构从业人员违反《征求意见稿》中从业人员禁止行为规定的，有违法所得的，没收违法所得，银行业监督管理机构可以区别不同情形，采取下列措施：警告；处五万元以上一百万元以下罚款；取消一定期限直至终身的任职资格；禁止一定期限直至终身从事银行业工作。

从业人员禁止行为包括：利用职务之便索取、收受贿赂或者违反规定收受各种名义的回扣、手续费；贪污、挪用、侵占银行业金融机构或者客户资金；泄露在任职期间知悉的国家秘密、商业秘密以及客户个人信息等。

三是提高违法成本。扩大法律责任覆盖面，提高罚款幅度。衔接新修订的行政处罚法，明确罚没并举，强化震慑效果。

提升监管能力从严监管

《征求意见稿》提升监管能力，落实法治政府建设要求。

一是总结简政放权成果，明确许可条件、项目和时限等。

二是完善监管体系建设。落实金融服务实体经济要求，增加“促进社会主义市场经济的发展”作为监管目标。增加监管机关委托专业机构开展审计、评估的规定，强化金融监管的专业化支持。