从“国企做地” 到 “以地筹资” ！曾经的重庆、现在的杭州、未来的广州
前 言
近日，广州市先后出台《支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号）及《统筹做地推进高质量发展工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号），明确全资国企的区域做地主体角色、强调做地与土地收储相分离，引起行业热议。多家机构相关人士提出这是广州“创新性的做法”、“颠覆性的改变”，笔者不敢苟同，故仔细研读、成文探讨。
地方国企协助属地政府、土储机构实施征收补偿安置及七通一平工作，并非新鲜事，2016年以前的重庆八大投、2018年以来的杭州多区管委会（国企）都已有丰富的探索实践。
01
曾经的重庆
重庆的国企做地探索是从2002年正式开启的。彼时，重庆市先后组建8家市级城投平台（重庆地产、重庆城投、重庆交投、重庆高速、重庆能投、重庆水利、重庆水务、重庆旅投）以及1家国有资本运营平台（重庆渝富控股），并赋予重庆地产和重庆城投两家平台市级土地储备中心的职能，允许其他城投平台通过“以项目换土地”的方式实施局部的土地储备，依此开启政府主导土地一级市场的新篇章。
具体资金运作上，重庆实施的是“两个循环”。第一个循环是“储地—融资—土地一级开发”，国企利用地方债、城投债、税收返还等注入资金以及其他可支配的融资资金完成土地的征收拆迁安置、土地整治和七通一平，土地入账后再以土地收益权进行融资，实施土地一级开发，将生地做成熟地；第二个循环是“出让—还贷—基建投入”，熟地出让后产生的土地增值收益用于覆盖融资本息和城市基础设施及公共配套投入。而这套逻辑，本质上就是“以地筹资”，笔者理解全国各地都一直在使用且当土地市场不过分低迷的前提下适用度高，只是当前政策下相应的责任主体和资金筹措方式有所差异罢了（2016年后八大投已按照财综〔2016〕4号文要求剥离土储职能）。
无可厚非，重庆成功了，天时地利人和之下，十年光景，八大投的土地储备总量超40万亩，极大地推动了城市建设的发展。当然，这过程中笔者“猜测”肯定也有问题或做的不足之处，这里就不深入探讨了。
02
现在的杭州
杭州的国企做地实践，笔者通过公开资料搜集，最早可追溯到2015年，正式明确于2018年杭政办函〔2018〕142号文，目前仍在有序推进（做地概念可追溯到2008年杭州市国土资源局印发的《关于杭州市经营性用地做地考核实施办法的通知》，但该文件中未明确提及国企作为做地主体的安排，2015年杭州市国土资源局开始逐年公开披露的《年度杭州市区经营性用地出让储备与做地计划》明细中方才有国企作为做地主体的具体实施安排）。杭州的国企做地主体也按市区两级划分，其中市级主要包括杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等全资国企。
与广州不同，笔者基于曾经去往杭州未来科技城管委会调研的经验理解，杭州会存在国企作为做地主体，离不开地区“管委会+公司”的“一套班子、两块牌子”的管理体制影响（杭州做地主体除前述国企外主要为钱江新城管委会、各区级政府、杭州高新开发区管委会、杭州经开区管委会等）。杭州的做地工作（含村镇工业园改造所涉及的做地等）系完全由政府主导的，严禁招商意向单位或其他社会企业参与前期做地工作或支付征收补偿款等开发整理费用，这点与广州也有所差异。
资金运作上，笔者了解的信息是，杭州市在这一阶段最初启动土地收储工作时（2015年），成功申请到一笔千亿级棚改专项贷款资金，用于首批土地做地工作。此后，杭州市主要系在留有足够土储资金用于周转的前提下，向做地主体核拨部分土储资金（基于已出让土地的收入形成的部分土地收益基金，另土储专项债也作为重要的补偿资金来源），用于后续其他土地的前期开发整理（滚动开发），也就是说，是按照财综〔2016〕4号文要求来做的。当然落实到具体实践，更多则是做地主体先行承担相关费用，工作完成后，市土储中心与做地主体签订协议，按约定结算支付土地补偿费。
杭州的做地成效也是显著的，自2015年至2022年，全市超量完成做地计划（合计约65万亩），成功打造了土地收储“杭州样板”。公开资料显示，本次广州出台统筹做地政策前也专项调研汲取了杭州经验做法。
03
未来的广州
说回广州。首先，对于广州本次出台统筹做地政策的原因，多家机构都已经分析得很深入了。根本上，就是在房地产下行、住建部明令严禁大拆大建等背景下，原以市场主导的广州旧改因民企暴雷、资金紧张等情况导致难以为继，加之土地征收难度大、原本广州旧改的土地增值收益主要由市场主体享有，广州有必要出手（“看得见的手”）介入调控。
再重点解析。十条工作措施的核心内容其实不难理解，用一两句话总结就是：“由市区两级全资国企作为做地主体，通过自筹或融入资金实施土地征收补偿安置、七通一平等土地一级开发工作，针对钉子户问题可探索强制征收，完成做地工作后由土储机构按土地评估价的一定比例给与做地主体补偿；此外，对于城市更新片区可采用一二级联动方式，公开选定做地主体，在做熟土地后通过协议出让方式将土地出让至该主体。”
可以看到，这些其实都不是新鲜事，某种程度上来说只是在借鉴杭州、重庆的经验做法上，广州将“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”（财综〔2016〕4号文第七条表述）的提供主体明确给了全资国企而已（这里不对该政策设计的合规性予以置评），当然，这里某种程度上确实存在广州土地收储、城市更新工作底层逻辑的“转向型”调整。
接下来，我们来论更细节、更因地制宜的工作方案、实施方案以及实施模式。
工作方案的核心内容是在细化明确做地内容、做地主体、做地范围的基础上，将做地项目类型进行系统分类，并明确对做地主体的补偿原则、理顺做地工作流程并给出各部门的职责分工。其中，笔者认为需重点关注的是：
①补偿时间要求：做地主体是在完成做地、达到土地入库标准后，再与土储机构签订补偿协议（做地前仅签订框架协议），启动收储后土储机构按约定时点支付补偿。笔者直观地理解，做地的风险将主要由做地主体承担。
②补偿标准要求：按照新规划用途市场评估价的一定比例执行。对比征求意见稿，我们可以发现工作方案正式稿删除“按照土地出让收入的一定比例”的表述。这点确实给了笔者一些“启示”，笔者一直以来对于“不得与土地使用权出让收入挂钩”的理解存在一定的“禁锢”。
③做地主体实施一二级联动业务的扩张可能：在做地主体具体实施土地一级开发工作过程中，做地主体可根据做地需求对土地单元详细规划提出建议。此外，征求意见稿中还提到做地项目范围内的道路等公共服务设施可直接划拨给做地主体，部分项目可带条件或协议出让给做地主体开发运营（正式稿已删减）。本文预测，未来三至五年，广州国企或将大规模地通过“带方案招商做地”模式实施土地一二级联动开发的业务，尤其在保障性住房以及产业园区开发领域。一方面系基于仅靠前述做地补偿国企预计利润微薄的考虑，另一方面则是此种安排下更有利于广州发挥“看得见的手”的效果，追逐自身利益最大化的市场主体与政府之间互相博弈带来不利影响的问题将极大地减少。
对于重点城市更新片区(城中村)统筹做地的工作方案核心内容就是提出了“做储结合滚动开发”以及“改储结合带方案招商”两种模式。前者本质就是传统政府征收储备土地的优化版，由指定国企作为“承接主体”协助土储机构完成土地从“生”做“熟”的全过程工作；后者本质上则是广州于2021年试点的全生命周期土地整备的规范版（试点案例：广州珠江产业园投资发展有限公司中标的荔湾区聚龙湾启动区更新改造项目），公开招选单一主体同时作为“做地主体”以及“改造主体”，一二级联动（与东莞实施的单一主体挂牌招商模式、佛山推行的改造权出让模式类似）。
对于轨道交通场站综合体及周边土地综合开发的实施方案，核心内容是针对有无纳入“三旧”改造、市属轨道交通投资主体是否完成上盖板建设等不同情况明确土地收储条件、补偿标准以及开发费分摊缴纳的安排。主要是解决了一些实操收储的细节问题，本文不做详细分析（具体可联系公众号领取完整政策文件）。
写到这里，相信各位读者也能看出笔者的观点。笔者认为本次广州的统筹做地政策并非“创新性的做法”，是综合杭州、重庆等多地实成功经验以及区域自身前期实际探索，系统提出的一套符合当前广州需要的工作措施和工作方案；该政策也并非“颠覆性的改变”，以前已有探索、现阶段因民企“力不从心”需将主体偏重转移，可能并不到颠覆的程度。
04
延伸探讨
（一）关于以地筹资的思路扩展
近期，各地基建项目推进过程中或多或少地遇到了筹资难、投融资模式选择难的问题。而据了解，不少地区都在探索“以地筹资”，毕竟土地是地方政府所持有的“最优质”资源。前文，笔者有提到重庆“以项目换土地”、“两个循环”本质上就是“以地筹资”的其中一种“以地融资”，这是我们比较传统的一种思路了。最近，笔者团队执行的项目中策划了另一种直接的思路，是以“土地换项目”，将社会主体兜底经营性地块作为实施具体项目的前提要求。或许，可以直接间接实现以地筹资的路径还有很多；或许，未来的广州国企实施做地开发过程中还可探索出更多…
（二）关于经营性土地在做地完成到土地出让前的合理性应用
受杭州“储备地块整体运营管护模式”以及笔者团队执行的临时用地高效利用类项目经验，考虑到做地完成、收储入库到土地出让实际上可能会存在较长的未利用时间（一般土地收储计划规模是出让计划的1至1.2倍，做地计划规模又是收储计划的4至5倍），建议各地对已完成土地做地收储工作、但暂未排布出让计划或预计距离出让时间较长的土地，进行高效临时利用，包括不限于临时出租作为露营地等等。