详规新政解读与实践⑩ | 详细规划改革与规划学科发展的协同
转自：自然资源部
国土空间详细规划作为实施性规划，是构建规划管理制度的核心环节，对于落实国土空间规划改革任务、推动城乡高质量发展及规划建设治理模式转型起着关键作用。日前自然资源部发布了《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（以下简称《通知》），对当前阶段的详细规划工作作了总体部署，强调存量发展阶段详细规划的作用在于为城乡高质量发展和高水平治理提供支撑和保障，在深化落实“多规合一”中详细规划具有法定作用和政策属性，提出在全域范围科学划定规划单元，分区分类推进详细规划编制，立足资源资产关系加强规划实施等方面的要求。
详细规划历来是城乡规划学科重要的研究和实践领域，在建立国土空间规划体系并监督实施的改革背景下，详细规划的作用和干预机制也必然需要调整。面向国土空间规划体系的详细规划要求从针对具体开发建设项目的管理走向国土空间格局优化，从城市走向全域全要素的空间治理，并且要在规划实施层面发挥多规合一的政策平台作用，建立起适应全生命周期的规划管理制度。这些新的要求将在实践层面对详细规划编制工作和规划运行模式产生重大影响。
同济大学建筑与城市规划学院作为有着城乡规划教育百年历史的院校，一直秉持“城市规划是具体为人民服务的工作”初心。城乡规划是面向社会实践的应用性学科，需要在强化规划的核心价值、补齐规划研究短板、拓展规划知识领域、坚持产学研结合的发展道路等方面回应详细规划改革带来的要求。
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强化详细规划
作为公共政策平台的作用
《通知》指出详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。同时指出详细规划是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。
维护公共利益是详细规划的核心价值，核心是制定土地使用的管理规则，其作用体现在两个方面，一是详细规划的法定性，体现在底线规划的作用；二是作为政策工具，强调问题导向，维护城市发展的整体和长远利益。因此详细规划编制必须与规划实施过程联系起来，《通知》要求以划定规划单元作为深化实施层面详细规划的基础，落实总体规划要求，目的就是为了发挥详细规划作为落实多规合一的政策平台作用，并指导具体实施方案，推动详细规划的动态实施。
城乡规划始终强调以城乡人居环境优化和追求公共价值为导向，并构建了一套以空间要素合理配置的技术方法体系，这是支撑详细规划编制的重要基础，但规划研究工作对规划实施和规划管理关注不够。编制技术只有与管制规则结合，详细规划才能够发挥作为公共干预政策平台的作用，其中的焦点是管什么和怎么管，核心是围绕土地使用的发展权维护国土空间开发保护的公共价值导向，处理好政府和市场关系和各方利益的调配方式，这是建立新的规划管理制度的核心议题。这也将涉及到规划建设管理的深层次改革问题，需要转变发展理念和认识，摆脱传统发展模式的路径依赖，摆脱计划思维、单向思维、就事论事、见物不见人等错误倾向。
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补齐规划研究中的短板
《通知》明确指出要按照城市是一个有机生命体的理念，分区分类推进详细规划编制，并提高详细规划的针对性和可实施性。存量发展时代更加需要关注国土空间作为一个有机生命体的整体运行质量，详细规划的编制和实施运行必须以推动高质量发展和高品质生活为目标，建立全生命周期的规划管理制度。
缺乏对全生命周期规划过程的关注，是过去规划研究的短板，需要关注详细规划运行过程中的几个重要环节，一是详细规划的实施评估，二是详细规划的行动机制，三是规划运行体系的整体建设。《通知》要求深化规划单元及社区层面的体检评估，找准空间治理问题短板，明确功能完善和空间优化的方向。通过详细规划实施评估和行动规划机制使总体规划与详细规划、规划实施目标与规划实施过程联接起来，形成总体规划、详细规划、实施方案整体衔接的规划运行模式。
无论从落实规划体系改革任务还是实现高质量发展的空间治理目标，都需要加强详细规划层面规划运行体系的整体建设，包括规划行政体系改革、政策法规体系建设、规划管理规则等方面的不断完善，构建起一套与多规合一改革要求目标相适应的行动机制。强化政策法规和管理条例作为详细规划的重要内容，积极创新规划管理方式，以及综合各类法律、行政、财政等公共干预的手段和方法。将批准的规划与行政许可程序相整合，探索国土空间“用途管制”的“清单化”模式，及不同规划单元类型差异化的管控策略。
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拓展规划知识领域
加强乡村地区规划研究。从城市建设地区拓展到非集中建设地区，走向对全域全要素的规划管理，是国土空间详细规划肩负的新使命。乡村地区各类空间要素更复杂，规划研究和规划管理基础薄弱。针对乡村地区发展要拓展多学科交叉融合，研究建立动态的、灵活而有效的管控方式，以过程思维应对乡村地区不断出现的新情况、新问题，及时调整、优化干预策略。
加强城市更新的规划研究。《通知》特别强调城镇开发边界内存量空间要推动内涵式、集约型、绿色化发展，建设“人民城市”等要求。过去注重于新城、新区规划和以政府为主导的建设模式，以目标为导向的理想型规划方法，在未来的规划研究中需要更加注重更新型、多元主体参与、以解决问题为导向的实施型规划方法，积极探索可持续的城市更新机制，立足资源资产关系加强规划的实施性。在城市更新过程中，尤其要强化社区规划研究，拓展城乡历史文化遗产保护规划研究工作。
加强规划技术的数字化转型。从提高工作质量和效能角度，《通知》要加快推进规划编制和实施管理的数字化转型，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统，按照统一的规划技术标准和数据标准，有序实施详细规划编制、审批、实施、监督全程在线数字化管理。加强规划技术的数字化转型将是构建中国特色的空间治理体系的重要组成部分。
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坚持产学研一体化的发展道路
《通知》强调传承发展和地方实践创新的重要性，特别指出各地可以根据实际依法开展规划编制工作，制定地方规划标准，因地制宜探索详细规划的编制和管控方法。
坚持产学研一体化是规划学科的重要路径，以回应社会发展重大需求作为支点，以实践作为规划理论思想创新的源泉，并通过实践反馈于学科发展，形成持续完善学科理论和知识体系的动力。同时，以实践工作为平台促进多学科知识体系的融合转化，通过实践不断提升城乡规划学科价值，逐步理清国土空间规划相关学科体系构建的内在逻辑。
坚持产学研协同创新也是发展城乡规划教育体系的重要基础。在专业教育方面，建立面向实践的教学体系，注重价值观引导和方法论教学，增强学生解决实际问题的能力。在职业教育方面，针对人才培养的社会需求，以高校为阵地建立多层次、开放的职业人才培养体系，形成专业教育与面向社会的人才培养培训并重的格局。详细规划体系是一个逐步完善的过程，需要通过加强产学研一体化形成学科建设与行业需求紧密结合、双向互动、协同创新的格局。
来 源：同济大学建筑与城市规划学院
新媒体编辑：闫倩
初 审：杜潇诣
审 核：程秀娟