户籍 人口摸底尽其才
路鹃李浩
昨天是“中国人口日”。作为人口统计基础的户籍制度，在我国有着几千年的历史，世界现存最早的“户口本”也出自我国。从西周时的“料民”制度开始，户籍制度一直在历代治国理政方面发挥着重要作用。
甲骨文留下最早人口登记字样
《居延汉简》“册书”局部图。
在一般意义上，户籍制度的功能包括人口登记和人口管理。在中国古代的农业社会中，人口的数量关系着国家的兵力、劳动力和赋税的多少，可以说是国力的代表，所以，人口登记尤为重要。我国最初的户籍制度也因此从人口登记起步。
在3000多年前的殷商甲骨文残片中，已经多次出现“登人”字样。这里的“登人”即登记人口的意思。但是，当时的登记人口是以人丁（能服兵役的成年男子）为登记范围，目的是为了征集兵丁、组建军队以满足军队的需要，尚不具备后世户籍制度所具有的多重功能。
西周时出现了较为原始的人口登记办法，据东周左丘明所著的《国语·周语》记载：“宣王既丧南国之师，乃料民于太原。”这里提到的“料民”就是登记人口。西周末期周宣王打了败仗后，要在太原计算一下还有多少人口，由不同的官员对不同身份的对象分别登记，比如“司民”登记死亡者和孤儿、“司徒”登记军队的人数等。
春秋战国时期，在以管仲、商鞅为代表的政治家的推动下，各诸侯对地方长官的任命和考察、赋税的统计和集中愈发重视，一种自下而上的管理制度——“上计制度”就此诞生。上计的内容包括户籍财政、宗室名籍、边戍状况等方面，人口登记也因而得以经常化。该制度以县为单位，以县令或县长为调查执行人，于每年8月依据原有户籍对人口当面核对，确定人口增减数。每年由县邑上计、督邮巡计、丞相受计、御史核计、皇帝主计。
到了秦朝，国土疆域的扩大进一步推动了上计制度和人口收税政策的严格实施，调查的基本单位因“郡县制”的推行由县扩大至郡，同时人口年龄也被纳入调查范围，并最终完成了中国第一次全国性的人口登记。其统计资料虽未流传下来，但据《史记·萧相国世家》记载，公元前206年刘邦进占咸阳时，萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”，从而使刘邦“具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者”，秦朝的人口调查成果可见一斑。
西汉以来，户籍制度更加完善，整体上分为中央与地方两种级别。中央由丞相负责包括“上计”在内的全国事务，高祖时期曾在丞相之下设立“计相”。地方最初由郡丞或长史负责“上计”并逐级上报，东汉后改设专职人员，担任“上计吏”。以户为单位，被编入政府户籍的平民百姓被称为“编户齐民”，涵盖7岁以上的全部男女人口。同时为了降低漏户、逃户、虚报等作弊行为，当时除了登记姓名、性别、年龄、住地以外，还要登记身高及肤色等个人体貌特征。《居延汉简》中就有诸如“居延都尉给事佐居延始至里万常善，年卅四岁，长七尺五寸，黑色”等类似的记录。此种规范、高效且较为准确的人口登记，使得《汉书·地理志》中所记载的西汉平帝元始二年户口数成为了世界上现存最早、最完整、最精确的人口登记记录。
汉朝在通过编户齐民政策登记人口时，还有个核对的政策“案比”，即挨家挨户清查、核实每户人口，通常在每年8月进行。东汉时期，每年的案比规模很大，还很严格，上至80岁老人、下到6岁孩童，都要集中到一个地方，给普查员看脸、看性别，核对人口。
清末《历代名臣像解》中汉朝丞相萧何画像。萧何曾将秦丞相御史律令图书交给刘邦，助其掌握秦朝人口调查成果。
唐朝“岗位招聘”先看户口
隋唐时期，造纸术的推广、商品经济的活跃、流动人口的涌入，都对人口的户籍管理和数量调查产生了一定影响。隋朝在承继北朝户籍制度的基础上，设立了专职负责户籍登记与管理的民部，唐朝为避太宗李世民名讳改称户部。同时，唐朝户籍册已不再延用竹简、木牍等保存与书写均较为不便的载体，而是延续北朝时的户籍登记方法，在造纸术的普及下广泛使用纸张。出土于甘肃敦煌的敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里十一户户籍残片就是最好的明证。有意思的是，这些残片是因为被当作废纸剪成鞋样才得以保存下来。
不仅如此，唐朝还形成了定期的户籍编制制度。编制户籍以每年一度的手实（即户主对自己户口田宅的申报书）申报为基础，以里、乡为单位编成乡账后送至州县汇总编成计账，在次年5月底前上报尚书省的户部。同时由于从手实申报到记账的完成需要耗费不少人力和物力，所以规定每户要交一钱作为籍账钱，全国的籍账钱数额庞大，以至于在天宝年间还曾发生户部官员任意挪用的丑闻。
与造籍同步进行的还有“貌定”与“定户”。早在隋文帝时，便针对山东（太行山以东地区）普遍存在“诈老诈小，规免租赋”的现象，进行过“大索貌阅”（即大规模地搜查核对相貌）。唐朝时为降低人力消耗改为“团貌”（即集中核对相貌），并在造籍时重点对“五九”（五个逢九的年龄）或“三疾”（残疾程度的三个等级）者进行貌阅，而后对年龄不符者分别注为“貌加”（经核对增加年龄）或“貌减”（经核对减少年龄），情况属实者则注“就实”，并根据各户的人口、资产、承担赋役额度等定户，即确定每一户的等级。当时有九个等级，不同等级的家庭享有不同的地位和特权。
在唐朝，方兴未艾的建筑业和日益繁盛的商品经济相辅相成，长安吸纳了一批批流动人口的到来。既有李白《少年行》中“落花踏尽游何处，笑入胡姬酒肆中”的西域胡人，也有如陈季卿一般，为考取进士流落长安的有志书生。更有受雇于大商人窦乂，分布在其二十余间店铺中打工的长安坊市少年、“日佣人”（按日计算工钱的临时工）。出于安全等方面的考虑，中央政府在招聘和选用执役杂使人员时，逐渐开始对一些重要和关键岗位进行户口设限。如规定在选用门仆时，必须“取京城内家口重大、身强者充”，但在某些岗位，对“浮寄”的无籍人口给予了更宽松的政策，如唐玄宗天宝十一年（公元752年），卫尉寺（掌管仪仗帐幕和武器库的部门）奏请幕士、供膳、掌闲并杂匠等，“取浮逃无籍人充”。皇帝不仅认可了卫尉寺的奏请，还下令此后如果这类职役空缺，令各部门“先取浮逃及无籍”人，并委御史中丞监督执行。
到了宋朝，五代十国的战乱局面平定，全国人口增长迅速，为方便人口管理，宋朝根据居住地，将城墙内及周边附郭居民称为“坊郭户”，同“乡村户”加以区分，城邑与乡村的分野分治就此拉开帷幕。同时还根据居民有无田产，划分“主户”与“客户”，并以家庭财产之多寡，将主户划为不同户等。但也由于采用户籍、税账、丁账、保甲簿等多种版籍，不同衙门的统计对象和口径不一，导致户籍制度始终处于多头统计的混杂状态。此外，由于彼时的人口调查只登记男人，妇女只在赈济灾荒时才被包括在地方人口数字里，因此宋朝的户籍也被称为“五等丁产簿”或“物力簿”。
2023年2月，“二十世纪初中国古文献四大发现展”在国家典籍博物馆开展，参观者在“敦煌遗书”专题展厅参观。
明朝有了世界现存最早的“户口本”
明朝的“户帖”是世界上现存最早的“户口本”。
到了金朝，凭借一种兵民合一的“猛安谋克”制度，使女真族迅速崛起。据《金史·兵志》记载，金朝初立之时各部落的男子均是兵，并依据人数分为“猛安”和“谋克”两种人口单位，三百户为一谋克，十谋克组成一个猛安，每个谋克和猛安都要为国家的军事需要提供兵员和物资。后来随着统治趋于稳定，“猛安谋克”制度的军事功能也逐渐让位于民政功能，由坊正、里正、主首、寨使等为调查执行人，每三年统计一次人口，将全部人口纳入登记范围，以实现对人口排查与管制的严密管理，这种户籍制度将女真族社会松散的家族、部落整合起来，形成强大的军队和国家体系，简单而高效。
遗憾的是，后来灭金的蒙古人并未将这项良好制度予以继承，所采用的户籍制度繁琐复杂、实效极差，人口管理呈紊乱之状。直到明朝时，人口管理才因朱元璋对户籍弊病和正确登记的重视而得以改善，主张以“家天下”的理念治国，故其在全国尚未平定时就下旨，令不再出征的大军深入各州县里“逐人到户”，并耗时十年之久在全国范围内普查、登记人口。
明朝时“以本等名色占籍”，就是按职业给予每个人诸如军户、民户、匠户等各类户籍，并严禁私自脱籍或更换。试图以此锚定身份，固定职业。同时在地方设置巡检司，行人唯有出示路引方可通过。归庄的《归庄集》曾记载：“洪武五年，有人急于为母亲看病，而未去当地政府开设路引，被巡检司抓获，移送法司论罪。”为了核查时有凭有据，朱元璋还建立了“户帖制”，为百姓发放专属的“身份凭证”，流传至今的明朝安徽祁门人汪寄佛的“户帖”，被视为世界上现存最早的“户口本”。户帖上既有官印、编号和数位经办人的花押，分开处还盖着骑缝章，据此形成一式两份，一份发给民户，另一份由官府收执，必要时进行“半印勘合”。“洪武之治”初见成效后，为公平赋税朱元璋又以“黄册”（因封面黄色得名）取代“户帖”，每十年编制一次，统一保存在南京后湖的“黄册库”中。每户需根据官方的统一格式在一定期限内填写“供单”，内容包括人口数、姓名、性别、年龄、与户主关系等12项内容，填妥后经逐级上报送至在京的户部衙门。
到了明朝后期，由于黄册消耗的人力、物力等成本过高，导致黄册编制逐渐流于形式，甚至出现胡编乱造。比如在编制崇祯十五年（公元1642年）的黄册时，有的官员竟将十年后的崇祯二十四年（公元1651年）的一部分数字预先编好了，却未料到明朝在崇祯十七年（公元1644年）就结束了，而这些超前工作被清初一位官员当作揭露黄册毫无用处的证据公之于众，留下了千古笑柄。
清沿明制，保持对人口编审的一贯重视，但废除了黄册并改为造送丁口增减册，每三年编审一次。后在康熙年间，因感赋税充沛，故康熙皇帝下旨施行“盛世滋生人丁，永不加赋”政策，增加人口不再增加赋税。雍正年间实行的“摊丁入亩”政策，改变了中国上千年的“人头税”体制，主要根据土地征税，缓解了人口隐瞒问题。在乾隆年间，编审丁口不再用于征税，仅用于管理治安，与此同时推行保甲“循环册”，即将保甲登记册制成一式两份，分别由保甲人员与县官保存；保甲将人口的变化状况随时登记在册，隔一定时间与官府换回未修订的那一份；如此反复循环，以此强化保甲系统。
到了光绪二十八年（公元1902年），此系统被警察制取代，光绪皇帝还在内务部下设统计司，并在同年制定了全国普查人口六年计划，但由于警察严重不足，素质参差不齐，无法胜任庞大人口的统计任务，最终此次普查仅耗时四年便草草收场。民国时期，以各种名义发表的中国人口总数超过100个，虽调查方式并不规范，但在多次数据互较的过程中，逐渐形成了“四万万同胞”的共识。
新中国户籍改革促发展
2018年4月17日，居民到北京市东城区人力社保政务服务大厅咨询和申报北京积分落户的相关事宜。
新中国成立之初，我国逐步建立起了一整套户籍制度体系。为加强社会治安，公安部1951年颁布了《城市户口管理暂行条例》。明确了户口管理一律由公安机关执行，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出以及变动进行管理的一系列办法。这是新中国成立后最早的一个户籍法规，从而基本统一了全国城市的户口登记制度。
1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，建立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。
随着党的十一届三中全会召开，户籍制度也在改革开放的大环境下开始逐步发生变化，在登记人口的基础上，更多地向为社会公共事务和国家经济服务的方向发展。
从暂住人口管理规定的出台，到各类户籍制度改革试点并推广，让跨越城乡的自由流动成为可能，劳动力就业、生活、福利保障等与其户籍身份的挂钩逐渐减少，打破了人力资源固化的藩篱，极大地激发了人才的活力，促进了我国经济的繁荣发展。
党的十八大以来，中国持续推进户籍制度改革工作。《国家人口发展规划（2016—2030年）》提出要加快户籍制度改革，实现以人为核心的城镇化；2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了“十四五”规划所提出的深化户籍制度改革的方案，放开放宽除个别特大城市以外的落户限制、试行以经常居住地登记户口制度成为其中亮点；2022年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，进一步关注了深化户籍制度改革，并重点强调了积分落户、差异化落户、落户各类资格互认等改革举措，户籍制度的功能逐渐从人口管理转向为人才服务，尽力让人才在社会主义市场经济中发挥更大作用。
同时，户籍制度人口登记的功能被进一步深化利用，户籍人口、市镇人口、乡村人口、年平均人数、人口率等人口登记的基础数据成为影响国家政策和经济结构的新指标。比如当老龄化、低生育率问题出现后，国家在调整产业结构的同时，也把提升国民素质放在突出重要位置，努力构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系，优化人口结构，拓展人口质量红利，提升人力资本水平和人的全面发展能力。党的二十大报告提出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。当前，我国正处于从人口资源大国向人力资本强国转变的关键时期。人口登记数据的有效利用有利于发挥我国人力资源的潜力与优势，促进我国经济长期保持中高速增长、迈向中高端水平。
作为安邦利民、治国理政的重要手段，户籍制度始终在我国与时俱进、日新月异的发展中发挥着不可替代的作用。
本版供图：视觉中国、ICphoto