《大巴黎都市区国土协调纲要》：以创新和包容彰显世界大都市地位
转自：上观新闻
为应对全球城市日趋激烈的竞争，法国政府于2016年1月成立大巴黎都市区，并于2023年审议通过《大巴黎都市区国土协调纲要》（以下简称《国土协调纲要》），明确都市区的发展愿景和规划指导方针。《国土协调纲要》以创新和包容为核心精神，围绕影响力、连续性、包容性、复原力等4项战略目标展开。本文对巴黎城市和区域发展中规划理念的变化进行回溯，介绍法国成立大巴黎都市区的意图，概述《国土协调纲要》的体系框架和重点内容，并聚焦提升核心竞争力的关键⸺创新领域，通过对大巴黎都市区的创新生态系统和促进“开放式创新”的第三场所发展的解读，以期为我国建设创新型城市和促进区域规划协同提供借鉴。
巴黎城市区域发展溯源
在城市到区域的发展变迁中，法国政府对巴黎地区的规划理念经历了从抑制集中到强化多中心的转变。20世纪中期，法国设立巴黎大区以推行多中心、均衡网络化发展；进入21世纪后，出于提振竞争力的考虑，提出成立大巴黎都市区（814平方公里），尺度介于巴黎市（105平方公里）和巴黎大区（1.2万平方公里）之间。
巴黎大区与大巴黎都市区的区位
自12世纪被确立为法国首都以来，巴黎在长达几个世纪里都呈现出高度中心化的特点。为了抑制巴黎的中心集聚，法国政府于1964年设立巴黎大区（即法兰西岛大区）这一行政层级，包含巴黎市、近郊3省和远郊4省，以便在更大范围内平衡巴黎与周边地区的发展。1965年制定的巴黎大区总体规划提出，在距离巴黎市区25―30公里处建设8个新的城市节点，奠定了巴黎大区多中心的空间格局，以及21世纪大巴黎都市区一体化发展的根基。随后，巴黎大区在1976年、1994年、2008年推出3版总体规划，贯彻了多中心的结构。
进入21世纪，巴黎大区的经济增长速度趋缓，而各全球城市之间的竞争愈加白热化。为应对长期以来缺乏政策支持导致的竞争力减弱，法国政府提出成立都市区以增强核心区发展合力。2007年，法国政府联合地方政府开展“大巴黎/大挑战”国际咨询，2010年成立大巴黎国际工作组，并在2014年的《关于国土空间公共行动现代化和大都市区确认法》（LoiMAPTAM）中提出建立大巴黎都市区（MétropoleduGrandParis）。2016年1月1日，大巴黎都市区正式成立，由巴黎市近郊3省的123个市镇、远郊埃松省和瓦勒德瓦兹省的7个市镇共同组成，人口为720万人（2023年），占巴黎大区的58%；经济规模为5445亿欧元（2018年），占巴黎大区GDP的3/4和法国GDP的1/4。大巴黎都市区是巴黎市及其近郊区域首次形成的市镇联合体（intercommunauté），建立了由主席、理事会、办公室、专题委员会和政治团体等组成的治理架构1。
《国土协调纲要》：大巴黎都市区融合的纲领
在法国空间规划体系中，“国土协调纲要”（SCoT）扮演着战略空间规划文件和政策纲领的角色，确定了一个地区15―20年的发展方向。对于大巴黎都市区而言，《国土协调纲要》旨在为都市区领土融合奠定基础，超越地方利益为都市区的未来确立共同的政治愿景。规划以协调发展和资源保护为原则，采用一套智能、创新和灵活的技术方法，通过目标、指导方针和具体规定，建立“灵活”的国土干预杠杆，使都市区的政治愿景得到具体落实。
《国土协调纲要》于2017年6月启动编制，由都市区主席和指导委员会（COPIL）组织，经过与131个市镇的多轮研讨磋商，于2023年7月获大都市区议会批准。它与巴黎大区总体规划，以及巴黎大区交通出行、洪水风险管理、水资源管理等专项规划相兼容，衔接其他巴黎大区和都市区级专项规划，对下位的地方城市规划（PLU）和市际地方城市规划（PLUi）具有约束力。
《国土协调纲要》的文件组成
《国土协调纲要》包括以下4份文件。
现状评估报告分析都市区的发展动态，提出面临的挑战，并对都市区的资源环境和脆弱性开展评估，为决策提供支撑。
可持续规划与发展计划（PADD）提出都市区的发展愿景以及战略目标，进而推导出优先指导方针，为指导方针与目标文件奠定基础。
指导方针与目标文件（DOO）针对优先指导方针进行细化，明确具体策略和若干规定，提出空间组织的准则、控制城市发展的条件、乡村地区规划要求、商业园区选址、公共交通项目等，可对市际地方城市规划强制执行。
市际地方城市规划建议书（CDR）为下位规划编制提供技术指导，分系统提出具体规定要求、实施工具建议和制图建议等，丰富《国土协调纲要》的战略和监管内容，加强各市镇规划的一致性。
建设更具连续性、包容性、复原力的世界大都市区
2000年以来，大巴黎都市区的人口增长了16%，但与此同时，失业率和贫困率居高不下，2021年劳动年龄人口失业率达到7.8%，2018年都市区贫困率达到18%。面对人口增长压力下的经济发展需求、社会空间不平等和排斥现象以及气候变化下的生态安全和健康风险，大巴黎都市区以领土再平衡和打造命运共同体为宗旨，提出了发展愿景：为生活和工作在这里的人们服务，维持在世界上的地位；通过采取一致而坚定的行动，让都市区变得更加灵活、更具包容性、更具复原力，从而适应即将到来的世界。在这一愿景下，《国土协调纲要》提出了4项战略目标以及相应的规划策略。
彰显世界大都市的地位
大巴黎都市区是世界文化之都，也是欧洲经济的引擎。《国土协调纲要》旨在以其独特的资产为基础，创建一个充满活力的地区，从强化独特性、支持经济多样性、建设创新型都市区等方面施策，确立未来的全球影响力。
强化独特性。立足进一步巩固和提升巴黎大都市区在文化、教育、旅游和国际合作上的优势，《国土协调纲要》通过支持创意产业的发展，加强都市区的文化影响力；通过建立综合性的专业教育和研究中心，并向城市开放，促进知识生态系统发展；提高举办国际文化、体育和政治活动的能力，以高品质的生活环境、独特景观和建筑遗产增强吸引力。
支持经济多样性。都市区经济高度多元化，既有高生产力、高附加值经济活动，又有满足居民需求的劳动密集型活动和社会经济活动，这一结构使其更能抵御经济危机。《国土协调纲要》支持各类经济活动，促进各行业的创新发展，如为航空、汽车、数字技术、健康、环保等具有创新潜力的行业提供专用空间，促进再利用、生物源建筑和城市农业等本地行业发展，保护零售、手工业等传统经济活动。
建设创新型和实验型的都市区。研究与创新在增强城市活力、吸引力以及应变能力方面发挥着决定性作用。都市区重视推动数字经济发展，创建开放的、地域化的创新生态系统，并鼓励在整个都市区建立第三场所，以支撑远程办公和减少通勤。
形成具有连续性的都市区
大巴黎都市区需要从支离破碎的城市化进程中重新修复，减少空间上的封闭与隔断，创造住房、就业和休闲设施之间的邻近性，增强交通可达性，并加强景观和自然空间的连接，从而改善居民生活质量。
促进功能组合，提高空间连续性。单一功能的空间组织已造成地域失衡，《国土协调纲要》将功能多样性作为新开发项目的出发点，巩固以多中心为基础的城镇体系。同时，鼓励城市融合，消除障碍和界限，链接公共空间，重新发现城市与河流之间、铁轨两侧之间的关系，加强大尺度的城市连续性。
提供可持续的交通服务。公共交通网络与多中心的空间结构相匹配，对于在都市区范围内提供更公平的服务至关重要。《国土协调纲要》提出以大巴黎快线的建设为契机形成更密集的轨道交通网络，发展多式联运服务和接驳系统，为所有人提供更好的生活和就业机会。
增加景观和自然空间的连贯性。都市区内形成了以塞纳河为主轴线，以河谷和山坡为骨架的景观格局，其间分布着众多非凡的古迹和城市建筑群。都市区将努力保护和展现这些景观，通过整修河岸来改善城市与河流的关系，使大型绿地、运河沿岸等线性自然空间延伸到城市格局中。
发展包容性的都市区
大巴黎都市区13%的人口居住在贫困街区，为了让低收入家庭也能有尊严地生活和工作，《国土协调纲要》提出通过公共服务设施的均衡选址、住房供给优化和推动社会经济发展，最大限度促进领土团结，加强社会凝聚力。
确保所有居民平等获得服务和设施。尽管都市区现有的公共服务和设施网络较为密集，但其品质参差不齐，尤其是在体育和医疗设施方面，公共服务分布不均，部分地区设施不足。因此，都市区需要特别支持和加强贫困街区的公共服务供给，在设施最不完善的地方实施新的开发项目，利用交通设施的改善向新的目标群体提供服务，并在人流量大的地点为远离电子服务的弱势群体集中设立替代服务场所。
为所有居民提供住房选择。当前都市区的居民流动性较为有限，住房选择不足，房价与居民收入之间的脱节日益严重，这就要求增加经济适用房的供应量并实现更均衡的分配。都市区应充分考虑多样的家庭结构和弱势群体的需求，优先在职住失衡最严重的地区建造各种类型的优质社会住房，增加租赁性住房供应，建设适老性住房和无障碍住房，并在社会住房中重新引入流动性，降低空置率。
实现地域再平衡。由于都市区同时依靠生产性经济和居住性经济，《国土协调纲要》必须为住房和就业之间的地域再平衡创造条件。例如，支持企业扎根于以住宅为主的社区，将商业场所和办公空间融入社区；鼓励在办公区和商业区等单一功能区的中心地带建造住房，并支持将陈旧的办公楼改造成住房。
