专访中国区域科学协会副理事长冯奎：城镇化重点已转向促进农业转移人口市民化
21世纪经济报道记者李莎北京报道城乡融合发展是解决发展不平衡不充分问题的最有力抓手，也是现代化的重要标志。今年政府工作报告明确，要深入实施新型城镇化战略行动，促进各类要素双向流动，形成城乡融合发展新格局，并强调要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。
近期，多地也在不断推动城乡融合发展的实践落地。如何看待城乡融合发展的重要性？当前我国城乡融合发展的基础和面临的难点如何？城市群、都市圈、县域应如何推进城乡融合发展？偏远、经济欠发达地区城乡融合发展如何破题？怎么打通农业转移人口市民化堵点？
近日，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎就这些问题接受21世纪经济报道记者专访。
冯奎认为，城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动，牵扯的利益群体多，任务艰巨繁重，应成为进一步全面深化改革的重要组成部分，成为新一轮改革重要的突破口和主战场。在推进城乡融合发展进程中，既有农民工进城的需求，也有各类企业家和市民下乡的需求。要满足这些需求并非易事，需要创新体制机制。
未来十几年是城乡融合发展“窗口期”
《21世纪》：应如何理解城乡融合发展的内涵？在当前的经济形势下，促进城乡融合发展的意义如何？
冯奎：由于复杂的体制机制方面的原因，城乡之间还不能实现要素的自由流动、平等交换和公共资源的合理配置。破解之道就是促进形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，这就是城乡融合。
当前中国经济需要应对的最大挑战是内需不足。城乡融合是稳增长极具潜力的投资领域，也对促进消费作用重大。
就带动投资而言，在基础设施与公共服务方面，城乡融合涉及大量补短板类的投资项目，比如需要统筹规划建设城乡道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施。城中村改造、保障性住房建设等每年预计都能带动新增投资1万亿元，拉动固定资产投资2个百分点。我国还有5.5亿亩永久基本农田要建成高标准农田，预计在今后5—10年带来20万亿元左右投资。
在扩大消费方面，我国有近5亿农民，此外农民工数量近3亿人，其中逾1.7亿人是外出农民工，他们和随迁家属尚未在城镇落户。他们的人均消费支出仅为城镇居民的40%～60%，由此形成巨大的消费潜能。
从供给侧来看，城乡融合能够激活土地等要素，提升人力资本的价值，加快城乡数据要素流动，这些都为稳增长创造条件。我们在调研中发现，在45岁以上的农民工群体中，超过一半的农民工开始考虑返乡从事简单劳动，这样算起来，几千万农民工的有效劳动时间要比产业工人少10—20年。
《21世纪》：我国常住人口城镇化率突破66%，但仍有近4.8亿人居住在乡村，城乡在生产、消费、流通、要素配置等方面存在较大差距。目前我国城乡融合发展的基础和潜力如何？还面临哪些难点和堵点？
冯奎：城乡融合是一条时间线，而不是一个时间点。从“过去时”来讲，城乡融合的基础是农村和城市过去改革发展的成果积累。上世纪七八十年代，改革开放从农村改革开始，后来转向城市改革，再向城乡统筹发展演进等。几十年来，农业转移人口市民化取得重大进展，土地改革有了许多突破，城乡基本公共服务均等化的体制机制逐步建立，基础设施整体水平显著提升，为推进城乡融合发展打下基础。
从“现在时”来讲，我国城乡融合从点由面、由表及里、由项目建设到制度及文化，已取得了非常大的进展。但是仍有许多难点和堵点，比如要素流动存在障碍、城乡公共资源配置不合理等等。最直接地看，城乡之间仍存在二元化的户籍管理，带来许多权利的不平等问题。
从“将来时”来讲，城乡融合应该成为进一步全面深化改革的重要组成部分，在一些地区甚至是“突破口”。在国家层面上，未来十几年是城乡融合发展宝贵的“窗口期”。国家“十四五”规划纲要明确，把推进要素市场化配置改革作为当前重要的改革任务。城乡融合涉及人口、土地、资金、技术、数据等各类要素流动，牵扯的利益群体多，任务艰巨繁重，应成为新一轮改革重要的突破口和主战场。
城市群、都市圈有望率先实现城乡融合
《21世纪》：城市群、都市圈在城乡融合中发挥怎样的作用？大城市对周边区域的“虹吸现象”，是否会影响到周边区域的城乡融合进程？
冯奎：我国已规划建设19个国家级城市群，这些城市群内部有四五十个都市圈，在城市群外也还有一些较为成型的都市圈。从趋势看，城市群、都市圈人口占全国人口的70%，经济总量占比超过80%，而且人口密度和经济密度还在增加。可以说，城市群、都市圈最具备条件率先实现城乡融合，这些地区做好了，城乡融合的主体任务就基本完成了。
我国的城市群、都市圈都有核心大城市，这些城市对乡村资源有集聚效应，对此要具体分析，不能因为存在集聚效应，就人为阻碍大城市发展。东部一些超特大城市应着力疏解一般性功能，着力提高城市能级地位。而中西部不少省份仍然需要支持副中心城市做大做强。
但如果只讲集聚效应，不讲辐射带动效应，就会产生“虹吸现象”，突出表现为大城市从周边乡村地区过度抽吸人才、资金、建设用地资源等。
对此，针对之策是既要发挥市场对资源配置的决定性作用，又要通过实施积极有效的政策促进城乡融合，目标是使城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小，城乡要素顺畅合理流动，基本公共服务均等化基本实现，城乡一体的治理体系更加完善。
《21世纪》：目前我国区域发展不平衡问题仍然存在，应如何从不同地区现状出发，推进城乡融合发展，尤其是推进欠发达地区、偏远乡村的城乡融合发展？
冯奎：促进城乡融合发展，核心是要做到以人为本。至于载体建设，包括建设新城区、建设县城等等，都要服务于人的需要。当前阶段既有农民工进城的需求，也有各类企业家和市民下乡的需求。这些需求的实现都不是容易的事情，需要体制机制创新。
载体选择最重要的是因地制宜。东部地区城乡融合发展的载体更加多样化，西部地区更重视大城市、县城，选择的差异跟地区间发展阶段、发展水平有关。前几年西部地区一些地方政府照搬东部地区的“特色小镇”模式，希望以此作为城乡融合的重要载体，但效果并不理想。
欠发达地区、偏远乡村要实现城乡融合发展，需要让一部分乡村人口从不适合生产生活的地方走出去，或者利用欠发达地区、偏远乡村的特色资源优势搞“轻资产”类的合作建设等，这些方向都值得探索。需要注意的是，不宜为了形式上的城乡融合，在人口流出地大搞“重资产”类的投资。对于一些条件更差的地区，还得进一步依靠各类帮扶，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，确保脱贫人口持续稳定增收。
《21世纪》：今年中央一号文件提出，要促进县域城乡融合发展。为什么要强调“县域”城乡融合发展？县域城乡融合发展又该如何推进？
冯奎：县域一直是我国一级行政主体，也是经济社会活动的重要载体。县域连接着乡村与大中城市，既有城市性又有农村性。县域范围内，有县城、乡镇、村庄等多种载体、多个层次。因此，将县域作为城乡融合发展的重要切入点，作为最基础、重要的环节，是有充足依据的。
截止到目前，中国大陆共计1299个县、117个自治县、396个县级市等。县域经济占我国经济总量的半壁江山，人口占70%以上，面积占90%以上。城乡融合问题一定意义上就是新时代县域发展的问题。
2012—2021年，全国80%的县域人口净流出，但县城平均人口密度从每平方公里的1573人，上升到2160人。县城的城镇化率大约是25%，县级市是30%左右。这说明，以县城为重要载体的城镇化建设仍有发展空间。
综合看，推进县域城乡融合，关键是要利用好各类大城市的辐射带动力量，发挥县城的重要载体作用，将城镇化与乡村振兴结合起来。县域是城乡融合的重要抓手，但并不能将城乡融合封闭在一县范围之内。有的地方片面强调一县范围内如何提高城镇化率，还有的地方提出农民工不出县、市民化就是进县城等等，实际上这既不符合新发展理念的要求，也很难推进高质量的城乡融合发展。
城镇化重点转向促进农业转移人口市民化
《21世纪》：今年中央一号文件明确要实施新一轮农业转移人口市民化行动，为什么要强调加快农业转移人口市民化？
冯奎：农业转移人口市民化是事关全局的大事，关系到现代化建设的成色、质量。我国城镇化进入了减速阶段，重点已转向促进农业转移人口市民化。
但近年来农业转移人口市民化的效果并不突出，有的地方进展缓慢。其背后有多种原因，如虽然多数城市的落户门槛降低，甚至“零门槛”，但一些大城市仍有各类落户限制；再如大城市吸纳新增就业的能力下降；还有对农业转移人口的政策配套需要完善等等。
总体而言，农业转移人口市民化面临的宏观环境、城乡就业发展条件、人口数量结构等都发生了重大的变化。多种政策相互作用的机制发生变化，使农业转移人口市民化的目标功能有模糊化的倾向，激励作用存在弱化或“抵消”的问题。因此，实施新一轮农业转移人口市民化行动十分必要。
《21世纪》：农业转移人口在城市落户、住房、就业、子女入学、养老等方面还存在顾虑，也担心进城落户后失去土地等保障。在推进城乡融合过程中，应如何看待和化解这一两难问题？
冯奎：部分农业转移人口确实担心城乡“两头落空”，应出台有力政策来化解这种顾虑。在城市这一端，我认为最重要的是抓住“安居”与“乐业”这两个关键。
一方面，应在城市实施新市民的安居工程。“七普”数据表明，我国人户分离人口4.9亿人，农民工群体在这些人户分离人口中占六成。人户分离人口处于流动状态，多半属于“没有办法的办法”。人户分离的新市民或者农民工，从事外卖、餐饮、家政、环卫、建筑等各类行业，有的已在城市生活多年。政策重点是将那些有稳定工作的新市民（农民工）纳入城镇住房保障支持范围。
另一方面，加强农民工就业保障支持力度。当前最为突出的难点是社保的稳就业稳收入作用不充分。农民工流动性较大，常以工程项目的周期作为工作转换的周期。我国社保转移程序繁琐，若在一地未缴满固定年数，则只能转走个人账户部分，企业部分留存当地，因此农民工社保转移成本较高。目前农民工社保参与率低，这对他们当前和未来实现稳定收入构成巨大挑战，对此应针对性加强相关政策的支持力度。