赏读｜“ 以县为主” 基础教育管理体制下县域教育的困局
（本文选自《县中的孩子》一书“第一章被抽空的县中”，题为编者自拟）
中国的基础教育管理体制改革在改革开放以来的40余年中一直因应基层教育的现实问题不断做调整，采取了一条将地方财税制度作为基本前提、利用政府条块分割的行政组织制度所决定的组织资源，逐步推进、融合市场所释放的自由活动空间和自由流动资源而形成的渐进改革道路。
1985年中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则……除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”这次教育管理体制改革的指导思想是放权，即中央政府向地方政府放权，地方政府向学校放权。这个总体思路为我国后续的基础教育管理体制改革确定了基调。1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。中央政府与地方政府在基础教育领域的责任与权力划分以法律的形式得以确定。1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》和1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》都进一步明确和细化了“地方负责、分级管理”这一原则，加大县级对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。针对我国自上而下管理体制的传统与惯性、基础教育涉及面的复杂性等因素的影响，以及分级管理的体制在力度、责任、义务等方面仍存在脱节的问题，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》要求“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。分级管理由原来的省、地、县、乡四级管理改为省、地、县三级管理，使得“县”这一级政府作为基础教育管理的责任主体、资源中心得以确定。也是在这一体制中，相对于中央政府的目标确定权和省级政府的检测验收权而言，县级政府拥有的资源分配权促使其成长为市场取向的倡导者和组织者，其制度供给能力和意愿决定了县域内教育生态演变的方向、形式和主导因素。在一些学者的调研中我们可以看到，这样一种由供给方来主导县域教育制度变迁的模式，以初期较低的摩擦成本甚至看起来构成了多赢局面而没有人因此受损的表象，孕育了蓬勃的县域基础教育生态。在中国历史上的“简约国家”形态下，“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府，“以县为主”的基础教育管理体制也顺应了中国基层社会千百年来的传统和心态而备受期待。
“以县为主”是过去近30年来我国基础教育管理领域的制度安排，其意图在于缓解“分级办学，分级管理”所造成的教育公平和效率之间的矛盾和冲突。但从我国基础教育发展的实际情况来看，“以县为主”难以适应我国区域差距巨大的现实国情和新的历史条件下人们对于教育公平的新要求。经过20多年的生长和定型，县域教育治理的模式在取得巨大成就之余，也将原有不起眼的问题、习惯以通过小步子增量改革来缓和的矛盾固化成了结构性的问题而积重难返。从上述我们调研的P县高级中学的衰落、挣扎和破局过程的缩影，让我们窥见了问题之一斑。
从P县来看，县政府作为制度的供给方和权力中心，由于在制度安排的博弈中处于支配地位以及在教育事权上的模糊性，使得基础教育的质量难以得到稳定的维持，特别是非义务教育阶段的高中，缺乏《义务教育法》那样的强有力的国家法规约束，虽然是一县之内基础教育的最高阶段，但由于主要被当作升读大学的过渡和预备，更是无法以其独立的价值而持续获得稳定和法定的财政资源投入。
“人往高处走”,学生和教师的流走或流动似乎是自己的主动意愿，是追求更优质的教育资源，追求更好的收入和职业发展机会，无可厚非。当一县之内无法满足人民群众对优质基础教育的需求时，县域之间以及县市之间甚至跨省的行政辖区之间便构成了教育系统内的竞争市场。在单一的以升学为导向的教育质量评判标准面前，生源就成为这个市场中的流动资源，高考升学率就是市场的价格信号，生源争夺便是市场竞争行为。这种逻辑越来越被各个利益相关者理解，进而或主动或被动地投身进去，谁都觉得有问题，但谁都无法动弹。单一的评价标准激励的是清晰的教育投入标准，学生和家长奉行的是简单的择校和升学标准。像P中这样的经济欠发达地区的普通公办高中，在这种竞争逻辑下，显然只能接受优质生源流失、优秀师资调走继而财政投入意愿不足的局面，这成为“以县为主”基础教育管理体制的困局。从经济学的角度来看，这个局面似乎根本不足以被认定为困局，因为在优胜劣汰、自由选择、“用脚投票”的原则下，这些结果都是合理的、可以理解的。然而，教育不是经济，基础教育更不应该纯然用经济逻辑来度量和验证，当基础教育的衰败蚕食了民众对政府的信任、对国家制度的认同以及对未来的希望时，毫无疑问这就是应该被严肃对待的困局，同时应该考虑如何去积极地破局，走出一条让教育给人带来希望的道路。
第一，“以县为主”基础教育管理体制的行政性放权使县政府拥有了较大的资源配置权，从而具有实现自身利益最大化的手段，而这种“自身利益”与基础教育所负载的公共价值不一定相容。
从1980年代中期开始的教育体制改革就一直强调教育管理体制要从高重心向低重心转移，通过权限下放，改变过去整个国家的教育活动的管理权都高度集中于中央政府和中央教育行政管理部门的状况，应当给予地方政府和学校自身更多的管理权和自主权。然而，到了1990年代中期就有研究者指出，由于教育管理权限的下放和学校自主权的扩大，中央政府关于全国教育改革和发展的整体布局、规模与宏观结构的一些方针政策，与地方政府在发展地方教育、满足局部利益之间的冲突和矛盾，以及教育行政管理部门的宏观调控与学校自身利益的冲突和矛盾，逐渐成为深化教育管理体制改革的重大课题。我们可以看到，在这些重大课题中一直存在且没有解决的问题是，在中央政府节制管理权限与扩大地方政府自主权之间，是省级统筹的落空。“以县为主”这一体制的确立在放权的同时，也无疑给县级政府和教育部门带来相当大的压力。由于教育投资回报的长期性，教育部门在国家体系结构中往往被视为消耗性而非产出性部门，缺乏足够的话语权。在GDP政绩观导向下，地方政府容易产生一种经济理性，对国家教育政策选择性执行，放纵那些违反中央政策规定却能创造教育政绩、拉动经济增长的办学行为。那些可以在一省之内“掐尖”而打造的“超级中学”即是此行为的结果之一，而P中所代表的县级高中的衰败，则是这种体制下必然会与“超级中学”现象并行出现的副产品之一。
2001年确定的在国务院领导下“政府负责、以县为主”的管理体制的核心就是县和县以上的各级人民政府如何用公共财政力量来给义务教育、农村教育和基础教育做保障。从当时面临的突出问题和实际可能出发，教育部很具体地提出解决“保工资、保运转(学校的正常运转)、保安全的问题。这个体制假定地方政府对教育事业有基本的保底意愿，但在过去20多年的实践中屡屡被证伪。其实，这一点并不难预言，早在2002年《人民日报》便指出，“‘以县为主’的农村义务教育管理体制能否顺利实施，关键在县级领导班子”。
第二，“条块分割”的政府行政架构使得教育事业所需要的巨大投入与资源配置权之间长期处于矛盾状态。
我国基础教育管理模式是条块结合、以块为主、地方政府负责统筹，而教育行政部门管理以系统内部为主，更多的是教育业务上的指导。县教育局在职责规定和事业内容上呈现出自上而下的同构特征，是以“条”为主，是事业指导和信息传达的需要;而教育局局长的职权任命和工作评价则以块为主，取决于地方政府。这导致县教育局执行教育政策所需要的财、事同时来源于两个上级。教育局局长囿于地方政府资源配置主导权，个人工作绩效评价权在地方政府，因此执行政策时往往采取妥协的方式，优先考虑地方政府的行政意图。教育局局长、组织成员的职位任命和工作评价取决于本地政府，因此教育局局长的素质特征、教育局的行政模式都带着地方政府的色彩，而这不一定符合教育事业所需要的配置结构。处于条块结合枢纽处的教育局局长的困顿在P县案例中表现得尤为明显。
因此，县级财政在基础教育经费的庞大需求中面临着“主”不起来的危险，再加上“省级统筹”的落空，结果导致地方政府削减教育经费开支、降低教师待遇标准、民众对教育资源分配不满、优质教育需求得不到回应等问题。在一县之内，民众的个人利益在法定的范围内是由县级政府所代表的公共权力来庇护，然而当掌握公权力的个体可以借由自身的公职优势单个突围时，教育这个最大的公共领域就变得缺乏守护。而县域教育之间的差异扩大，生源的跨地区流动以及对优质教育追求的同质化和单调化，造成了一种令人焦虑的局面和生态。这些都需要在“以县为主”的体制中予以政策性回应。
第三，县域教育的生态在条块分割的政府行政模式和“以县为主”的基础教育管理体制下呈现出相当复杂的特征，充满了不确定性，教育也难以实现可持续和均衡发展。
县域教育的生态是复杂的，乡土社会的主要支配关系是差序格局，那里没有清晰的规则界定，每个人都活在一定的圈子之中，公共领域容易被私人关系支配，公共事务可能会被迫沦为个人利益和政治绩效的筹码。当地方政治氛围警惕任何具有制度变革的做法时，公共领域便越来越无力。在这样的圈层氛围中，公职人员会逐渐失去与外界对话的能力，语词贫乏，知识单调，视野狭窄，不断侵吞公权力而不自知，教育事业也容易沦为阶层复制和聚敛钱财的“肥肉”。
县域之内和地区之间的学校不断地上演着“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”的生源和师资掠夺，破坏了基础教育的生态，导致有的地方营养过剩，有的地方变成不毛之地。当这些琐碎的细节逐渐累积成不可逆转的趋势时，教育局、学校和老师都本能地简单将责任推卸给滞后的经济发展，试图摆脱自身干系。在这个过程中，任何单个一方对此进行的深入反思都很难带来坚实的制度变革，只能眼睁睁地看着一所曾经辉煌的县中衰败至此。生源和成绩之间的关系或许是“鸡生蛋、蛋生鸡”的问题，这个时候我们需要思考的是什么才是回归本真的教育。当所有的目光都聚焦在高考的时候，很多的问题会被掩盖。
教育是具有独立性的，经济不发达的衡水依旧可以通过教育吸引富裕地区的生源，且不论教育模式是否具备复制的可能和必要，但这至少从一个维度说明了经济与教育的逻辑关系并不是那么的稳固和理所当然。当教育偏离了符合规律的轨道，又没有适当的沟通途径，原本安土重迁的P县人也只能选择让求学的孩子离家几百里。封闭县域内的政治文化环境阻隔了人们从区域比较的视角思考问题，贫穷落后的发展状态不断强化着当地政府和民众的弱者心态，自卑又自负，可怜又可恨。当思维和心态无法发生根本性的调整时，任何外来的冲击和影响只能带来暂时性的改变，最终还是会被恶性的内部循环所吞噬，无法带来真正意义上的可持续发展。外因通过内因起作用，我们需要将局部性改革转变为制度化建设。
县级政府在“以县为主”的基础教育管理体制下获得了完全的独立处置权，也获得了市场主体的身份，从而为市场资源的介入让渡出了极大的空间。市场化改革的思维深入人心，改革步伐的加快使县政府有可能凭借制度创新吸纳资源，搅动凝固的本地权力结构及渗入其中的人际关系，从而实现对僵化困局的突破。当处于条块结合处的教育局局长能够抓住机会，利用这种空间进行制度创新，也可以迅速重新激发“以县为主”体制的活力，重新点燃当地民众对教育的希望。当我们放下对管理体制和资源配置的讨论，回到教育事业的内部来看，那就是各利益主体如何紧密关注留在当地的那些学生，如何让他们提高学业成就，如何让他们安心读书，如何激励学校和老师都精心地呵护他们的成长，如何让他们重拾希望，只问耕耘，不问收获，而收获会然而然地到来。
“以县为主”基础教育管理体制建立以后，与中央政府负责目标确定、省级政府负责检测验收的职能相对应，“县”不仅是中国政府体系内的一级行政机构，更是一个教育资源筹措与分配单元，“县域教育”由此成为一个研究中国基础教育政策的边界清晰的分析单位。县域教育作为一个完整概念，意味着把“县域”从社会学经典的村、镇的故事规格中往上推进一层，变成一个更大的案例描述和分析单位，以此可以获得一些独特的研究发现。从教育政策研究的特定视角考察，当我采取从学术界普遍关注的“村庄”和“乡镇”上移到“县域”时，两个新的问题角度便凸显了出来：由县域高中所勾连起来的政校关系和城乡关系。作为“村落中的国家”的村小，面对的主要行政机构是村，在县域盘子里，学校和政府之间拥有更大的接触面，在涉及广大老百姓的各个层级的民生工程中建立了密不可分的关联机制。
近年来，由于地方政府对教育规律的认知误区、条块分割的教育行政体制以及跨区域的生源市场的形成，越来越多非发达地区的县级中学正日趋衰败，这无疑严重挫伤了许多普通民众对儿女教育和家庭未来的信心，因此寻找走出县域教育困局的制度路径已迫在眉睫，受到决策者、管理者和普通公众的广泛关注和深刻共鸣。县域教育生态和县中振兴现已得到了国家决策高层的关注，相关的政策措施也已陆续出台。秉持以学术创新影响教育实践的信念，本书希望对仍在积极推进的包括“振兴县域教育”在内的乡村振兴战略所蕴含的理论思考和观念变革乃至试点实验，提供理论自觉和有价值的学术命题，并产生一些务实、踏实、前瞻性的建议。
编辑/韩世容