人民代表大会制度的发展历程
转自：团结报
□ 赖浩然
【编者按】
今年是全国人民代表大会成立70周年，也是新中国第一部宪法颁布70周年。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是中国特色社会主义制度的重要组成部分、支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。中华人民共和国成立以来，在中国共产党领导下，人民代表大会制度不断巩固、完善和发展，展现出强大的生命力和巨大的优越性。
新民主主义革命时期对人民民主政治制度的探索
1921年7月，中国共产党成立，中共一大通过的《中国共产党纲领》中提出：“我们党承认苏维埃管理制度，要把工人、农民和士兵组织起来，并以社会革命为自己政策的主要目的。”
从1921年到1927年，中国共产党探索建立劳工专政的政权形式。例如，1925年广州的罢工工人代表大会和罢工委员会、1927年的上海特别市市民代表会议，1924年后的粤湘鄂赣陕等地的农会。
从1927年到1935年，中国共产党建立了工农兵代表会议或代表大会。1931年11月7日，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会（简称“一苏大”）在江西瑞金县叶坪村召开。大会制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举产生中央执行委员会，宣告中华苏维埃共和国临时中央政府成立。1934年1月，中华苏维埃第二次全国代表大会召开。这两次大会是工农兵代表大会制度的演练，是中国共产党领导人民开展政权建设的开端，也是人民代表大会制度形成和发展的历史起点。
从1937年全面抗战爆发到1945年抗日战争取得胜利，中国共产党建立的抗日民主政权实行以“三三制”为原则的参议会制度。所谓以“三三制”为原则的参议会制度，即在各级参议员和政权机关人员构成中，共产党员、非党的左派进步分子、中间分子各占1/3。人民普选的参议会与“三三制”的民主政权，成为团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。
从1945年到1948年，中国共产党实行人民代表会议制度。1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄召开，这是中华人民共和国成立前以“人民代表大会”命名的最高层次的地方权力机构，成为全国人民代表大会的前奏和雏形。
人民代表大会制度的全面确立和曲折发展
从1948到1954年，人民代表大会制度的过渡形式为中国人民政治协商会议。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，对新中国实行人民代表大会制度作出了明确安排，为人民代表大会制度的正式建立奠定了坚实基础。
1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议开幕。毛泽东致开幕词，刘少奇作关于宪法草案的报告，周恩来作政府工作报告。按照宪法的规定，大会根据中华人民共和国主席毛泽东的提名，决定周恩来为国务院总理。
该次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”
第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内确立了。
1956年9月，中共八大在北京召开，这是新中国成立后首次召开的中国共产党的全国代表大会。会议开始探索适合我国国情的社会主义建设道路。
1964年12月21日至1965年1月4日，三届全国人大一次会议选举刘少奇为国家主席，宋庆龄、董必武为副主席，朱德为全国人大常委会委员长，任命周恩来为国务院总理。周恩来《政府工作报告》中明确提出把我国建设成为“四个现代化”社会主义强国的目标。
从现有材料看，在正式文件里第一次公布“四个现代化”完整概念的是1961年9月份发布的《中共中央关于当前工业问题的指示》。在这个阶段的许多场合，毛泽东、周恩来提出了“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学文化现代化”的概念。
周恩来公开宣布今后的战略目标是：“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。”此时，中国共产党认识到现代科学技术的重要性和对工业、农业、国防现代化的重大影响，把“科学文化现代化”表述为“科学技术现代化”，并一直沿用了下来。改革开放后，邓小平曾说：我们现在讲的四个现代化，实际上是毛主席提出来的，是周恩来在他的《政府工作报告》里讲出来的。
对于怎么实现“四个现代化”，什么时候实现现代化，毛泽东在1963年夏提出：1963年到1965年作为一个过渡阶段。3年过渡之后，搞一个15年的设想，就是基本上搞一个初步的、独立的国民经济体系，或者说工业体系；然后再用15年左右，建成一个具有现代化农业、现代化工业、现代化国防和现代化科学技术的社会主义强国。
1966年6月“文革”发动后，第三届全国人大常委会一直到1974年底没有再举行会议。从1970年3月开始，毛泽东四次提出筹备召开四届全国人大。
1975年1月，在毛泽东的支持下，周恩来在四届全国人大一次会议上重申了“四个现代化”的宏伟目标，会议选举朱德为全国人大常委会委员长，确立了周恩来为总理、邓小平为第一副总理的国务院领导集体。四届全国人大的召开，成为国家从乱到治的一个转折点。
在这次会议上，身患重病的周恩来坚持作了《政府工作报告》，重新确定三届全国人大一次会议提出的我国国民经济发展的战略目标和两步走设想。这个两步走的设想被表述为：第一步，在1980年以前，建成一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，在20世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列。
从1949年至改革开放，经过近30年的团结奋斗，我国工业初步改变了技术落后、畸形发展的状况，建立起门类比较齐全、布局趋向合理的工业体系；许多工业部门从无到有、从小到大发展起来；兴建了一批新的工业基地；工业生产能力大大增加；工业基地布局不合理的状况有了改变；国防工业从无到有实现了零的突破；交通、教科文卫体等事业发展迅速；农业生产条件和生产水平有了显著的变化和提高。
在相当长的历史时期内，实现“四个现代化”，始终是凝聚和团结全国各族人民奋斗的一个强大的精神力量。而实现“四个现代化”这一口号不断得到了更加广泛而深入的宣传，逐渐成为一代又一代人不可磨灭的梦想。
人民代表大会制度的健全与完善
1978年3月，五届全国人大一次会议选举叶剑英为全国人大常委会委员长，决定华国锋为国务院总理。鉴于国民经济在“十年动乱”时期遭到严重破坏，叶剑英主持人大常委会，把振兴国家经济作为头等大事来抓，同时大力抓好社会主义法治建设，使国家各项事业走上健康发展的轨道。1979年元旦，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，宣示争取祖国统一的大政方针。1981年9月30日，叶剑英发表谈话，进一步阐述关于台湾回归祖国、实现祖国统一的九条方针政策。
1982年11月26日，第五届全国人民代表大会第五次会议召开，会议于12月4日通过了《中华人民共和国宪法》，加强了人民代表大会制度建设。
1983年6月25日，邓小平在北京会见了出席六届全国人大一次会议和全国政协六届一次会议的港澳地区代表和委员。邓小平在同大家合影后说，廖承志同志生前是管港澳工作的。他的逝世，大家都十分惋惜。但是，我们对香港的政策不会改变。我们的机构还在，要继续把港澳工作做好。这一点，大家可以放心。在谈到当前的形势和任务时，邓小平说，通过过去几年的实践，我们对祖国的前途充满了信心。80年代我们要办好三件大事，这也是90年代要办的三件大事。第一件事是反对霸权主义；第二件事是搞好四个现代化建设；第三件事是实现祖国统一。三件大事的核心是经济建设。经济建设搞好了，我们国家强大了，一切问题都会顺顺当当地解决。
1987年，全国人大常委会议事规则制定明确了联组会、多审制等规定。
在这次会议上，有一位台湾省的人大代表黄顺兴在大会全体会议举手表决法律草案时，突然要求发言，成为新闻。人大代表在会上公开发表反对意见，这是全国人民代表大会历史上首次出现的不同声音。这种情况在全国人民代表大会会议上还是第一次。
在人民代表大会会议表决前能不能发言，法律没有规定。按过去习惯，大会主持人会问，代表还有什么意见？过去是从来没有人会在此时发言的。
针对这种情况，有专家建议制定人大开会的规程。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，该法律规定：“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见……全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究……代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。主席团成员和代表团团长或者代表团推选的代表在主席团每次会议上发言的，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟。经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。”
1980年代，人民代表大会这一根本政治制度得以强化，全国县级以上行政区域5年间普遍设立了人大常委会，有力推进了中国政治体制的改革。
1992年10月，中共十四大提出要进一步完善人民代表大会制度，加强各级人大及其常委会职能。代表法正式施行，对人大代表在会议期间的工作以及代表在闭会期间的活动等作了全面规定。代表视察活动，成为人大代表在闭会期间的重要活动内容。
1997年9月，中共十五大把依法治国提到党领导人民治理国家基本方略的高度，提出要在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展中国特色社会主义民主法治，建设社会主义法治国家，明确到2010年形成中国特色社会主义法律体系。
2000年，立法法施行，规定全国人大常委会制定法律应当采取多种形式听取各方面的意见，对于一些重要的法律案可以向全社会公布，广泛征求意见。此后，“开门立法”逐渐成为各级人大的立法新常态。
2002年11月，中共十六大提出党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，进一步加强人民代表大会制度建设。
2005年5月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，明确了新形势下坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的目标任务和重点工作。
2007年10月，中共十七大提出按照相同人口比例选举人大代表，强调要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，坚定不移发展社会主义民主政治。监督法施行，对人大常委会履行职责、行使权力提供了更为坚实的法理依据和法制保障。
2009年，选举法修正案审议通过，明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表。
2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。
新时代人民代表大会制度的历史性成就
2014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记进一步阐述了中国特色社会主义政治发展道路的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，深刻总结了中国特色社会主义政治制度的优势和特点。
2019年10月，中共十九届四中全会作出关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定。
2021年10月召开的中央人大工作会议，明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了根本遵循。
中共十八大召开以来，在以习近平同志为核心的中共中央的领导下，人民代表大会制度在理论上、制度上和实践上，均取得历史性成就。
其一，从理论维度而言，习近平法治思想及其关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，成为新时代中国特色社会主义民主法治建设的行动指南和根本遵循。第一，习近平总书记用“全过程人民民主”这一重大理念概括了我国社会主义民主理论和实践的创新成果。他认为，民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。他用“八个能否”作为一个国家政治制度是不是民主的、有效的评价标准。他集中阐述了“全过程人民民主”这一重大理念，进一步阐明了人民代表大会制度在发展全过程人民民主中的重要地位和作用。他说：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”第二，习近平总书记用“六个必须坚持”的重大论断概括了人民代表大会制度理论和实践创新的重大成果。即，必须坚持中国共产党领导；必须坚持用制度体系保障人民当家作主；必须坚持全面依法治国；必须坚持民主集中制；必须坚持中国特色社会主义政治发展道路；必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。第三，明确提出新时代人大工作六个方面的重点任务。即，全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严；加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治；用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督；充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应；强化政治机关意识，加强人大自身建设；加强党对人大工作的全面领导。
其二，从制度维度而言，新时代完善发展宪法，维护宪法的权威和尊严。第一，中共中央全会专题研究修改宪法的问题。2018年1月，中共十九届二中全会专题研究了宪法的修改，这在中共党史上是第一次，足见以习近平同志为核心的中共中央对修宪工作的高度重视。第二，用国家根本法的形式确认创新发展重大成果。将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法；增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；增加“国家倡导社会主义核心价值观”的内容等。第三，切实尊崇宪法，全面实施宪法。提出通过立法来实施宪法的重大论断；设立国家宪法日制度并依法开展活动；及时妥善处理辽宁拉票贿选等有关问题。
其三，从实践维度而言，新时代人民代表大会制度更加成熟、更加定型。第一，健全中国共产党全面领导人大的制度和机制。健全坚持中国共产党的领导的制度安排。坚持中国共产党的全面领导这一最高政治原则。第二，依法推进机构设置和改革，加强政权建设。全国人大行使职权方面，修改、制定了许多法律，进行了许多改革。如制定了《中华人民共和国监察法》，全面修改完善了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。全国人大常委会行使职权方面进行了许多改革。第三，完善立法体制机制，立法工作成效显著。完善立法体制；完善立法机制和程序；提高立法质量和效率。第四，人大监督制度和监督工作取得新进展。认真履行人大的监督职责；完善执法检查制度机制；依法拓展监督领域和范围；加强和改进专题询问工作；加强备案审查制度和能力建设。第五，人大代表作用得到进一步发挥。制定并实施关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施，对做好代表工作提出全面、具体要求；健全常委会组成人员直接联系人大代表的制度，联系方式和内容进一步拓展。