【专家视角】柯小兵,张郗,陈旭飞丨以全域土地综合整治助力广东“百千万工程”
核心提示
本文立足广东省全域土地综合整治实践和最新政策动向，系统梳理了全域土地综合整治的底层逻辑、现实需求、政策探索和路径选择，以期为持续有效推进全域土地综合整治、助推广东省“百县千镇万村高质量发展工程”落地提供参考与借鉴。
本文引用信息
柯小兵,张郗,陈旭飞.以全域土地综合整治助力广东“百千万工程”[J].中国土地,2024(8):42-45.
全域土地综合整治是深入实施广东省“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）的重要举措。自2019年广东省实施全域土地综合整治试点以来，全省在国土空间结构优化方面取得一定成效，切实增强了土地的经济和生态效益。2023年以来，广东省又全力推动全域土地综合整治扩面提质，在政策设计、试点推进、项目融资、机制保障等方面开展深入实践与探索，并取得阶段性成效。但在实际工作推进过程中，全省各地仍存在对全域土地综合整治的底层逻辑、现实需求和政策红利等理解不到位的问题。为此，笔者针对其普遍存在的疑惑展开探讨，以期为深入推进全域土地综合整治、助力广东省“百千万工程”落地提供思路。
全域土地综合整治的底层逻辑
全域土地综合整治具有全地域、全要素和综合整治的内涵，并以市场化配置为手段，推动土地要素在时间、空间维度的腾挪重组和高效利用，促进生产、生活、生态空间的优化布局和区域的协调发展。
创造需求，盘活指标交易。当前，经济发展对土地资源的需求越来越旺盛，与土地供应硬约束之间的矛盾因而愈加凸显，农村人地要素匹配失衡、建设用地布局无序、利用低效现象较为严重。笔者认为，地方政府可通过全域土地综合整治制度设计，确保指标交易、调控相关价格，调动有为政府和有效市场紧密结合。如，目前广东省正在探索出台珠三角地区出让经营性用地、违法用地补办手续与“增减挂”指标挂钩的相关制度，旨在通过制度设计创造指标购买需求，盘活指标交易市场，释放农村建设用地资源的潜在价值。
打通融资路径，带动土地升值。全域土地综合整治的底层逻辑是腾挪释放农村建设用地价值，利用政策性金融为土地整治提供资金保障，吸引优质产业导入，夯实农村产业发展基础，破解启动资金短缺、资金来源单一和后期管护资金不足等难题；同时，在整治区内叠加实施生态修复、环境治理、污水处理、道路建设等公益性较强的项目，充分发挥土地整治“反哺”效应，有效带动区域价值的整体提升。
叠加多种收益，夯实地方财政。全域土地综合整治可有效实现土地增值、产业增效、生态增益、农民增收，并为地方财政提供重要支撑。如，将耕地进行集中连片整治和规模化流转经营，将有效助力农田提质增效、促进农民增产增收；同时，整治完善产业设施建设、引入龙头企业规模运营，为“整”活乡村资源、延伸“产业链”、提升“价值链”赋能。
全域土地综合整治的现实需求
面向具体的土地管理和城乡建设工作，全域土地综合整治可解决当前面临的诸多现实问题。
保要素，统筹解决项目落地难题。在城乡建设具体实践中，各地常因规划缺乏统筹、衔接不畅、土地要素保障不力等系列问题无法落实土地供应和农地转用计划及耕地占补平衡目标，使得项目难以落地。地方政府往往通过调整规划来加快用地报批。然而，仅仅基于单个项目调整规划存在较大局限性。一方面，规划调整程序繁琐，较易导致项目被推迟或无法顺利实施，按照《城乡规划法》要求和各地规定，控制性详细规划调整程序通常包括技术论证、征求规划地段内利害关系人的意见、征求相关部门的意见、专家论证等诸多环节，耗时较长；另一方面，频繁突破或调整规划会削弱其权威性和约束效力，可能导致规划管理部门不断收紧调整窗口，降低调整预期。而全域土地综合整治则可通过“县域一盘棋”盘活和释放农村存量建设用地，有效解决农村建设“有指标、没空间”的难题，为传统产业转型升级和优质项目落地提供充足的土地要素保障。
增耕地，有效破解耕地“碎片化”问题。广东省以山地、丘陵地形为主，耕地后备资源相对匮乏，且集中连片度不高，“碎片化”程度日益加剧。据调查统计，广东省耕地分布约180万个图斑，其中5亩以下图斑数量占比达50%、面积占比仅6%；此外还有约500万亩的撂荒地，严重影响耕地集中连片保护和规模化耕作。广东省通过“小田并大田”等工程措施，统筹推进耕地集中连片整治、高标准农田建设等项目，将“碎片化”耕地整理成“百亩方、千亩方、万亩方”永久基本农田，并将其纳入统一管理运营，有效促进耕地集约利用和降低撂荒风险。
腾空间，破解工业用地破碎化问题。广东省存在土地利用粗放的问题，尤其是在珠三角地区以村级工业园为代表的低效工业用地普遍存在。据统计，珠三角村镇工业集聚区约150万亩，占珠三角工业用地总面积的30%左右，而集聚区工业增加值仅占珠三角总额的2%，利用效率较为低下。广东省通过全域土地综合整治，对零散工业用地整体策划、整合腾挪，并对实施方案整体审批，简化农转用和未利用地转用手续，优化调整土地利用结构和空间布局，以实现土地资源价值最大化，助力新型城镇化发展。
促整改，消除历史和新增违法用地。广东省建设用地供需矛盾日益突出，部分地方政府在推动项目落地时存在未批先用、少批多用、边批边用、以租代征等违法用地现象。尽管广东省逐步开展“全链条”严起来遏制违法用地专项行动，在一定程度上减缓了其多发高发态势，但全省违法违规用地问题仍然存在。目前，广东省正在探索以全域土地综合整治为抓手、以整理成片建设用地报批为目标的相关工作，进而遏制新增违法用地，同时探索指标挂钩机制，消除历史违法用地。
提风貌，整体提升农村环境品质。长期以来，广东省的农村存在“建新不拆旧”“有新房无新村”“有新村无新貌”等现象，同时还存在建筑布局杂乱、外观风貌不一、公共设施不足等问题。为此，广东省将乡村风貌提升作为重点任务之一，利用全域土地综合整治产生的经济效益，反哺整治区域内的生态修复、污水处理、交通水利等公益性较强的项目，强化农房立面管控和公共空间塑造、优化田园景观风貌、保护并活化传统村落和历史建筑，进而整体提升农村环境品质。
优生态，改善生态功能退化问题。广东省将“生态优美”作为全域土地综合整治的核心目标之一，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，推进红树林保护修复、历史遗留矿山生态修复和河湖水系治理等工作，系统性提升全省生态安全屏障质量。
融资金，整合撬动固定资产投资。全域土地综合整治项目具有“政府搭台、企业唱戏”的特点，通过产业导入和运营带动村民、村集体和企业主体增收致富。据统计，目前广东省42个全域土地综合整治试点地区已完成投资497亿元，同时全省各地已谋划申报了总投资额超6000亿元的新一批全域土地综合整治项目，使其成为拉动固定资产投资、促进当地经济社会高质量发展的有效路径。
抓考核，助推“百千万工程”实施。广东省统筹乡村振兴、产业有序转移等考核机制，建立了“百千万工程”考核评价体系，对全省各地全域土地综合整治成效突出、试点示范培育典型案例取得成效的进行加分，并对获评优秀等次的地区给予资金奖励和新增建设用地计划指标奖励，进一步夯实了全域土地综合整治助推“百千万工程”的工作基础。
全域土地综合整治的政策探索
全域土地综合整治是农村土地制度改革的“集大成者”，其核心在于充分释放政策红利。笔者认为，广东省亟须围绕“增减挂钩”“三块地”改革、城镇低效用地开发、社会资本参与等方面展开探索，加速推进政策供给，建立一套符合新时代要求且行之有效的配套政策体系，以更高标准、更高质量推进国土空间治理现代化和乡村全面振兴。对此，笔者提出如下建议。
探索挖掘村庄内空闲土地的新潜力，盘活存量土地，推进村庄集中布局。传统农业的“低、小、散”模式导致乡村地区生产、生活空间零散，呈非集聚形态分布，这既增加了公共服务建设成本，也阻碍了农村生产力的快速增长。据测算，广东省现阶段拆旧复垦潜力约75万亩，村庄内空闲土地利用潜力有近300万亩。笔者建议，全省各地可探索“村庄图斑打开”机制，一方面通过“原地使用”的方式盘活存量，直接利用村庄内空闲土地开展项目建设，且无需办理繁琐的农转用、占补平衡手续，也无需缴纳新增建设用地使用费；另一方面在总量管控的前提下，通过“异地腾挪”的方式，动态调整村庄建设用地规模，以合理优化村庄布局。
探索建设用地“小块并大块”新模式，化零为整，促进产业提质增效。随着产业结构调整、经济换挡提速，广东省尤其是珠三角地区产业空间错配问题愈发突出，相关产业园区规模小、分布零散，难以形成联动效应、规模效应。当前，广东省正在探索在确保建设用地总规模不增加的前提下，通过“小块并大块”“小田并大田”等措施，将建设用地间零散细碎的耕地、永久基本农田调出并入大田，将建新拆旧地块一并纳入全域土地综合整治实施方案，整体审批而不用单独办理农转用审批手续的新机制。笔者建议，对建设用地整合过程中涉及的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星低效用地，全省各地可根据国家低效用地再开发和广东省“三旧”改造有关政策，探索不同功能、不同土地主体间按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则进行土地置换的模式，促进优质土地资源向产业园区集中集聚，提升土地利用效能。
探索建设用地指标省域流转新路径，市场驱动，城乡要素双向流动。城乡区域发展不平衡是广东省高质量发展的短板。针对省内尤其是粤东西北地区目前仍存在的城乡要素流转不畅等问题，广东省正在探索构建整治指标“增减挂钩”“增存挂钩”“增违挂钩”机制，推进整治腾退的农村建设用地指标及补充耕地指标满足本地需求后的节余部分在省域内统筹使用。笔者建议，全省各地可进一步激发基层改革动力，积极探索优化配置土地资源、催生新质生产力的制度创新（如佛山南海的“房券、地券、绿券”和“金券”制度、佛山顺德的“ABC券”制度、广州从化的“生态券”制度等），从县域乃至市域层面统筹谋划，制定建设用地指标在区域内流转的相关政策，并将资源要素向优势地区倾斜。
探索“三区三线”局部优化调整新规则，刚弹兼备，守牢底线约束。全域土地综合整治，既是落实国土空间规划的重要手段，又是有序优化“三生”（生产、生活、生态）空间格局的重要途径。笔者建议，全省各地可探索“三区三线”管控边界、管控内容的优化逻辑，按照“总体稳定，优化微调”的原则，明确核心管控要求，限定局部优化幅度，对不合理的空间布局和土地开发利用方式进行局部调整、统筹优化，进一步明确全域土地综合整治调整“三区三线”的情形和可操作的管理细则。
探索多维资金支持整治新机制，打通社会资本参与途径。全域土地综合整治是一种资源导向开发型新模式，是解决推进“百千万工程”中“人地钱”关系问题的重要途径。笔者建议，一方面，全省各地可完善政策性金融支持土地整治的政策机制，持续与政策性银行沟通研究项目审批、授信、贷款等相关支持事宜，并引导地方政府运用整县整镇“打捆打包”“肥瘦搭配”机制，为全域土地综合整治量身定制合适的政策性金融产品，加快建立土地整治和生态保护修复项目储备库。另一方面，全省各地可充分调动社会资本积极参与生态建设。如：对集中连片开展生态保护修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事相关产业开发；支持红树林营造修复，经认定合格后给予新增建设用地计划指标奖励；实行海岸线占补平衡制度；推动矿山修复腾退的建设用地指标在省域内流转等。
（作者柯小兵供职于广东省自然资源厅,张郗供职于广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司，陈旭飞供职于广东省土地开发整治中心)
文章来源：中国土地
(生态修复网)（转自：生态修复网）