【监管动态】《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》要点解读

概述

全国首例证券集体诉讼案对5名曾任或在职的独立董事的判罚，引发了A股上市公司独立董事离职潮，国内上市公司独立董事制度自2001年8月起已运行近22年，但独立董事“独”否？“懂”否？独董定位以及责权利匹配问题仍不断面临质疑。独立董事制度作为上市公司治理的重要一环，所发挥的效能难以满足制度初衷和市场期望。在此基础上，国务院办公厅2023年4月14日印发了《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称“意见”）；为落实《关于上市公司独立董事制度改革的意见》各项改革任务，中国证监会于同日公布《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》（以下简称“办法”），进一步细化了独立董事制度改革各环节的细化要求，对于提高独立董事独立性和专业性、发挥独立董事监督潜能、提升上市公司治理水平和保护投资者尤其是中小股东合法权益具有重要指导意义。

一、改革核心要点

明确独立董事职责并强调内部监督职能的实现

独立董事“不积极”的问题导致其在上市公司治理中发挥作用非常有限，明确独立董事职责定位，是实现发挥独立董事职能的第一突破口。

【明确独立董事职责】意见明确了独立董事职责和职能定位，独立董事应在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用，维护公司整体利益，尤其要关注中小股东的合法权益不受损害，基于独立董事独立性、专业性的优势，进一步释放独立董事的内部监督职能。

【强调内部监督职能的实现】办法在此基础上，对独立董事职责进行具体规定，并强调应当特别关注公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项。重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其是保护中小股东合法权益。

保障独立董事独立性，进一步明确独立董事能力要求

独立董事不“独立”、不“懂事”，近年来上市公司独立董事履职在独立性、专业性、有效性等方面都暴露出诸多问题，难以支持、保障独立董事履行内部监督、专业咨询、参与决策等职能。

【保障独立董事独立】为此，此次改革重点着眼于提升独立董事的独立性，明确与上市公司及其主要股东、实际控制人存在亲属、持股、任职、重大业务往来等利害关系的人员不得担任独立董事。在选任方面，建立提名回避机制，独立董事的提名人与被提名人之间不存在任何影响其独立客观判断的关系。同时，对独立董事独立性开展持续监督和管理，建立独立董事独立性定期测试机制，通过独立董事自查、上市公司评估、信息公开披露等方式，确保独立董事持续独立履职。

【保障独立董事能力提升】在此基础上，办法深化明确独立董事独立性、任职条件、任职期限限制及限制等相应实施细则，在提名、任职资格审查、选举、解聘等各环节全方位、全流程规范独立董事任免流程，保障独立董事独立履职能力的提升。此外，意见提出拓展优秀独立董事来源，探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事，解决独立董事不“独”、不“懂”的难题。

优化履职方式，保障独立董事履职

在现如今的资本市场上，独立董事在履行职责的主观意愿和客观环境上的种种障碍造就了长期存在的“花瓶董事”现象。

【优化独立董事履职方式】针对于此，此次改革一方面聚焦于优化独立董事履职方式，搭建独立董事有效履职平台，前移监督关口，对关联交易等事项进行前置讨论，强化独立董事决策、监督话语权。完善董事会审计、提名、薪酬等专门委员会机制，建立全部由独立董事参加的专门会议机制，并完善独立董事参与董事会专门委员会和专门会议的信息披露要求，提升独立董事履职的透明度。

【加强独立董事履职保障】另一方面聚焦于加强独立董事履职保障，上市公司应当从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职。畅通独立董事与证券监督管理机构、证券交易所的沟通渠道，强化对上市公司及相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理。鼓励上市公司为独立董事投保董事责任保险，支持保险公司开展符合上市公司需求的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险。

【细化履职方式及保障要求】在此基础上办法进一步细化明确了独立董事履职方式、工作天数、上市公司为独立董事履行职责提供必要的工作条件和人员支持、保障独立董事知情权、及时发送董事会会议通知及可以建立独立董事责任保险制度等内容，保障独立董事履职。

明晰责任承担，优化责任划分

2021年底，广州市中级人民法院对全国首例证券集体诉讼案做出一审判决，其中5名曾任或在职的独立董事被判需要承担连带责任，合计赔偿金额最高约3.69亿元。此事一出，引发A股上市公司独立董事辞职潮，独立董事职责广、责任大、报酬低、责权利不匹配的特点决定了现行独立董事管理机制不能很好地支持独立董事释放监督、参与决策、专业咨询等潜能。

【明晰独立董事责任承担和认定】此次改革深度关注独立董事履职的责任承担问题，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，同时按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责，以此压实独立董事履职责任。

二、上市公司应对建议及改革关注点

此次独立董事制度的巨大改革，中国证监会于2023年4月14日公布《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》较现行的《上市公司独立董事规则》（以下简称“原规则”）做出了较大的调整和变动。且本次《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》中明确自其施行之日起，2022年1月5日发布的《上市公司独立董事规则》同时废止。所以，上市公司依据原规则所建立的《董事会议事规则》《独立董事工作制度》及董事会下辖委员会工作细则也应进行相应的调整。

根据中国证监会的说明，自新规生效之日起（目前暂未生效），对上市公司董事会及专门委员会的设置、独立董事专门会议机制、独立董事的独立性、任职条件、任职期限及兼职情况等事项设置一年的过渡期。上市公司应当结合自身情况在过渡期内积极进行调整以确保公司治理运作规范，包括但不限于：

独立董事任职要求调整

审计委员会成员调整：

原规则规定独立董事应当在审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会成员中占多数，并担任召集人。

相较于原规则，本次新出台办法规定审计委员会成员应当为不在公司担任高级管理人员的董事，其中独立董事应当占多数，并由会计专业的独立董事担任召集人。

上市公司需注意根据本次新出台办法调整审计委员会成员。

独立董事兼任数量调整：

原规则规定独立董事原则上最多在五家上市公司兼任独立董事。

相较于原规则，本次新出台办法规定原则上最多在三家境内上市公司担任独立董事。

上市公司需注意办法中关于独立董事兼任数量的调整，避免公司独立董事超额兼任。

独立性的自查与披露调整：

原规则未对独立董事独立性自查和披露的内容进行规定。

相较于原规则，本次新出台办法规定独立董事自身应当每年对独立性进行自查并将自查报告提交给董事会。董事会应当每年对在任的独立董事独立性进行评估并出具专项意见，随年度报告一同披露。

上市公司需要注意本次新出台办法新增关于独立性自查与披露的规定，按规定定期进行披露。

独立董事的提名与选举调整

新增提名回避机制和提名委员会对独立董事任职的审查：

原规则未对独立董事提名人的回避机制进行规定，亦未对独立董事任职资格审查进行规定。

相较于原规则，本次新出台办法规定提名人不得提名与其存在利害关系的人员或者有其他可能影响独立履职情形的关系密切人员作为独立董事候选人。提名委员会应当对独立董事候选人的任职资格进行审查，在得到提名委员会全体成员过半数同意后，方可提交董事会审议。

上市公司需要注意按照本次新出台办法规定在选任及提名独立董事时，建立并实施提名回避机制并对独立董事任职资格进行审查。

独立董事选举机制调整：

原规则规定独立董事由股东大会选举决定，但是未对选举方式进行规定。

相较于原规则，本次新出台办法规定上市公司股东大会选举两名以上独立董事的，应当实行累积投票制，鼓励上市公司实行差额选举制。

上市公司需注意按照本次新出台办法调整独立董事选举方式，并注意办法鼓励上市公司实行差额选举制，但并不强制要求。

独立董事补选调整：

原规则仅规定独立董事出现不符合独立性条件或其他不适宜履行独立董事职责的情形，由此造成上市公司独立董事达不到本规则要求的人数时，上市公司应按规定补足独立董事人数。

相较于原规则，本次新出台办法规定当独立董事辞职后，导致公司董事会或专门委员会中独立董事所占的比例不符合规则或者欠缺会计专业人士的独立董事的，公司自上述情形发生之日起60日内应当完成补选。

上市公司需要注意本次新出台办法对完成独立董事补选时间进行了明确，需在规定时间内完成独立董事补选工作。

出席董事会调整：

原规则规定独立董事连续三次未亲自出席董事会会议的，由董事会提请股东大会予以撤换，并且独立董事应当按时出席董事会会议。

相较于原规则，本次新出台办法规定独立董事原则上应当亲自出席董事会会议。因故不能亲自出席董事会会议的，独立董事应当事先审阅会议材料，并形成明确的意见，书面委托其他独立董事代为出席。独立董事连续两次未能亲自出席，也不委托其他独立董事出席董事会会议的，上市公司董事会应当在该事实发生之日起三十日内提请召开股东大会解除该独立董事职务。

上市公司和独立董事需要注意本次新出台办法对独立董事未连续出席董事会的次数进行了调整，独立董事需按新规出席董事会并保留相关工作书面证明材料。

独立董事的职权调整与履职方式调整

职责与职权的调整：

本次新出台办法强调了独立董事应当对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等上市公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项进行监督，并在原规则基础上对独立董事职责、职权进行调整和细化。（具体参见《独立董事管理办法（征求意见稿）》第十七条和第十九条）

上市公司需要注意关注本次新出台办法对独立董事职责、职权的调整，对公司相关管理制度进行调整并按照规定赋予独立董事相应职权。

新增发表事前认可意见事项：

本次新出台办法新增规定，以下事项经全体独立董事过半数同意后方可提交董事会审议。（1）应当披露的关联交易；（2）上市公司及相关方变更或豁免承诺的方案；（3）被收购上市公司董事会针对收购所作出的决策及采取的措施；（4）法律法规或公司章程规定的其他事项。上列事项经全体独立董事过半数同意后方可提交董事会审议。

上市公司需注意本次新出台办法新增了需要独立董事事前认可意见的事项，对于这些事项需按规定在提交董事会审议前由独立董事发表事前认可意见。

独立董事的方式和履职保障调整

新增独立董事专门会议：

本次新出台办法新增规定公司需定期或不定期召开全部由独立董事参加的会议。办法第十八条、第十九条第一款第一项至第三项所列事项，应当经独立董事专门会议审议。独立董事专门会议可以根据需要讨论研究上市公司其他事项。

上市公司需要注意按规定组织独立董事专门会议对规定事项进行审议，并保留相关工作的书面记录。

新增现场办公时间限制：

原规则未对独立董事现场办公时间进行规定，原规则规定上市公司向独立董事提供的资料，上市公司及独立董事本人应当至少保存五年。

相较于原规则，本次新出台办法规定独立董事在上市公司现场办公的时间不少于15日，除按规定出席相关会议外，还应该通过定期获取公司运营情况的资料、听取管理层汇报、实地考察、与内审及年审会计师沟通等多种方式切实履行职责。要求独立董事工作记录与上市公司向独立董事提供的资料应当至少保存十年。

上市公司需要关注本次新出台办法中关于新增现场办公时间限制和对相关工作记录及资料的保存年限的调整，以保障上市公司独立董事履职的合规。

年度述职报告调整：

原规则规定独立董事应当向公司股东大会提交年度述职报告，对其履行职责的情况进行说明，未对独立董事年度述职报告内容及披露进行规定。

相较于原规则，本次新出台办法规定独立董事年度述职的报告内容至少包括七项（具体参见《独立董事管理办法（征求意见稿）》第三十二条），且上市公司应当将独立董事年度述职报告与年度股东大会通知同时披露。

上市公司需要注意按照本次新出台办法规定，定期披露独立董事年度述职报告。

新增独立董事的监督管理与法律责任

明确监督管理机构：

本次新出台办法明确中国证监会依法对上市公司独立董事及相关主体在证券市场的活动进行监督管理。证券交易所、中国上市公司协会依照法律、行政法规和本办法制定相关自律规则，依法对上市公司独立董事进行自律管理。中国证监会、证券交易所可以要求上市公司、独立董事及其他相关主体对独立董事有关事项作出解释、说明或者提供相关资料。

上市公司需注意本次新出台办法明确了以上监管机构对独立董事进行监督、自律管理，上市公司及独立董事应注意及时回复，并配合相关监督管理机构的检查、调查。

新增履职尽责情况及其行政责任判断：

本次新出台办法新增对独立董事在上市公司中的履职尽责情况及其行政责任，可以结合独立董事履行职责与相关行为之间的关联程度，兼顾其董事地位和外部身份特点，综合包括七项进行判断。（具体参见《独立董事管理办法（征求意见稿）》第四十四条）

上市公司及独立董事需要注意保留相关工作的书面记录以作为履职尽责情况判断及行政责任认定依据。

新增行政处罚无主观过错认定：

本次新出台办法新增规定独立董事有证据足以证明其没有主观过错的，依照《中华人民共和国行政处罚法》不予行政处罚。独立董事已履行基本职责，且能够证明存在五项情形之一的，可以认定其没有主观过错。（具体参见《独立董事管理办法（征求意见稿）》第四十五条）

上市公司及独立董事需要注意保留相关工作的书面记录以作为行政责任认定依据。

结

语

本次独立董事制度的巨大改革无疑是上市公司治理中重要齿轮——独立董事机制的强劲润滑剂，旨在解决独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题，重新激活独立董事，释放独立董事监督管理、参与决策、专业咨询的潜能，以支持上市公司及资本市场的高质量发展。

附录《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》各章节概览

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