土地承包经营权产生纠纷，后续该咋办? | 以案说法
案 例
1998年村民甲及丈夫李某承包了H村农民集体的3块土地（以下简称“案涉承包地”）。2002年8月,李某去世。甲因年事已高无力耕种案涉承包地，便交由女儿乙（系独立农村家庭承包户，与甲同属H村集体经济组织成员，二轮土地承包中取得承包土地4亩）耕种。2003年，乙与本村村民丙（名下已有承包地2.2亩）口头协商，将案涉承包地流转给丙耕种。2015年，H村村委会（以下简称“村委会”）与丙签订了土地承包合同（以下简称“案涉承包合同”），承包范围包括案涉承包地，面积共计4亩。
2017年，市政府向丙颁发了土地承包经营权证（以下简称“产权证”），证载承包范围包含案涉承包地。此后，村委会未与甲签订农村土地承包经营合同，导致甲名下无承包土地。2018年6月，农业公司决定租用H村的集体土地。为此，丙与村委会签订了承包地流转协议，同意将其名下包含案涉承包地的4亩土地流转给村委会，由村委会统一租赁给农业公司，流转期限自2018年7月1日起至2048年6月30日止，租金由村委会统一支付。案涉承包地自2020年7月1日至2021年6月30日的租金及此前的租金均已由村委会支付给了丙。
2020年9月，甲针对案涉承包地的权利归属向村委会及丙提出异议，索要承包地及承包收益未果后，甲以村委会和丙为被申请人，向市农村土地承包仲裁委员会提起纠纷仲裁申请。同年10月，市农村土地承包仲裁委员会作出裁决：甲享有1.8亩案涉承包地的土地承包经营权，丙与村委会签订的案涉承包合同中涉及案涉承包地部分无效；案涉承包地在继续由村委会统一流转期间，自2021年7月1日起，其流转收益由甲享有。丙不服该裁决，向一审法院提起民事诉讼，请求判令其享有案涉承包地的收益。
一审法院认为，甲户于1998年农村土地二轮承包中取得案涉承包地后流转给丙耕种，属于转包而非转让；村委会在2015年承包地确权中将案涉承包地纳入丙承包范围，导致甲名下无承包经营土地，既违反了《农村土地承包法》规定，也与中央政策不符，案涉承包合同中涉及案涉承包地部分应属无效。综上，一审法院作出民事判决（以下简称“一审判决”）：驳回丙的诉讼请求，案涉承包地在继续由村委会统一流转期间，自2021年7月1日起，其流转收益归甲享有。
丙不服一审判决，以案涉承包地是通过其与村委会签订承包合同而取得，且已办理不动产登记并取得产权证，应享有案涉承包地的土地承包经营权，如果确认其违法承包，应当先撤销政府依法颁发的产权证等为由，提起上诉。二审中，甲去世，其女儿乙申请参加诉讼，主张继承甲的土地承包经营权及相关土地收益。
疑 惑
01
土地承包经营权转让效力变动如何认定？
02
土地承包经营权转移登记如何办理？
问题解惑
土地承包经营权是我国法律中规定的一项特殊用益物权，具有保障农民集体成员基本生活来源的社会福利功能。《农村土地承包法》等法律明确将其权利主体限定为本集体经济组织的农户，而且规定承包期内发包方不得收回承包地、不得调整承包地，符合法定情形需要调整的，应当履行民主表决和批准程序；承包方通过出租（转包）、入股或其他方式流转的，只流转土地经营权，并不导致土地承包经营权的变动。对于土地承包经营权的设立及变动，《民法典》第333条、第335条和《农村土地承包法》第23条、第35条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。因此，土地承包经营权在法律上属于合同生效、登记对抗，对于其效力的认定仅需审查承包合同效力，无须审查或撤销不动产登记行为，对于已确权登记的土地承包经营权存在争议，并非先要通过行政诉讼撤销登记，因为土地承包经营权登记仅产生对抗效力，不影响土地承包经营权的设立与变动效力。
本案中，丙通过村委会发包取得涉案承包地并订立了承包合同，办理登记并取得产权证，在形式上具备了土地承包经营权设立取得的要件。但是，案涉承包地最初由甲承包取得，村委会重新发包于丙并与之签订案涉承包合同前，并未依法调整承包地或由甲交回，案涉承包合同涉及甲的案涉承包地部分因违反法律规定而无效，据此，丙与村委会间的土地经营权流转合同也应无效，仲裁委员会、一审法院关于案涉承包合同中涉及案涉承包地部分无效的认定，符合法律政策规定。在程序上，丙取得案涉承包地虽然经过了确权登记颁证，但由于登记颁证并非土地承包经营权的生效要件，本案纠纷处理并不需要撤销产权证作为前置程序。
对于土地承包经营权的转让，《农村土地承包法》在2018年修正前后均严格限制，要求须经发包方同意，原《农村土地承包法》还明确要求双方应当订立书面合同。2003年乙与丙协商流转案涉承包地并不符合上述条件。2018年修正的《农村土地承包法》对土地承包经营权转让的条件限制更加严格，其中第34条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。在土地承包经营权转移登记方面，自然资源部印发的《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》《不动产登记规程》等根据有关法律规定，进一步明确了土地承包经营权转移登记的要求，因土地承包经营权转让而办理转移登记的，一是应由双方当事人共同申请；二是需要提交转让协议，以及受让方同发包方新签订的土地承包经营权合同（土地承包合同）等申请材料。可以说这一制度设计能在最大程度上避免出现如本案中不规范操作带来的系列问题。
本案二审法院认为，甲与丙未签订书面协议，亦未经发包人同意，不符合土地承包经营权转让的法定要求；村委会在未核实查明案涉承包地是否转让的情况下与丙签订承包合同，导致甲名下无承包地，违反了土地承包法相关规定，一审法院认定该合同涉及案涉承包地部分无效正确；家庭承包户内所有成员死亡的，因权利主体消亡，土地承包经营权亦消灭，不发生土地承包经营权继承，甲去世后，该户无其他成员，案涉承包地应由发包方收回，乙无权主张案涉承包地的承包经营权；乙、丙均无权主张案涉承包地的土地流转收益。综上，丙的上诉请求不能成立；一审判决查明事实清楚，适用法律正确，因二审中出现新情况，导致一审判决不当。二审法院遂判决：撤销一审判决，驳回丙的诉讼请求。
本案启示为，土地承包经营纠纷处理审查的重点是合同效力而非登记行为，这在法律层面已有明确规定，也是司法界和实务界的共识。但农户对于土地承包经营权登记对抗与生效的模糊认识，以及对登记结果期待过高的传统思维，难免带来一系列不必要诉讼，徒增纠纷解决和矛盾化解成本。随着农村土地承包经营权和土地经营权纳入统一登记工作的推进，登记制度有关内容的宣传仍需进一步加强。
来源：《中国不动产》2024年第6期
作者：钟京涛
作者单位：自然资源部不动产登记中心
新媒体编辑：曲冰洁