研究｜周绍杰 杨 璐：重塑国家发展治理——分税制改革三十年评述（下）

摘要

本文以1994年分税制改革为起点,系统评述了中国现代财政体制的演进历程和影响。首先回顾了分税制改革的背景和主要内容,接着探讨了分税制改革后中国财政体制改革的持续推进,包括法治建设、改革思路、重要举措以及未来改革的重点和难点。其次分析了分税制改革后我国财政体制的运行情况,包括总体财力、中央与地方财政收入分配、地方财力构成以及预算支出等公共资金的汲取与配置问题。最后论证了财政体制建设与国家发展治理的关系,包括完善市场经济体制、宏观经济调控和提升国家发展治理能力等方面。通过对历年数据的分析和图表呈现,本文得出如下结论:第一,分税制改革是中国财政体制历史上的一次深刻变革,是重新界定中央与地方财政关系的一个起点,此后财政体制的持续改革不断推进了财政治理体系与治理能力现代化。第二,分税制改革提升了国家以及中央的财政汲取能力,为有效推进国家发展治理提供了财政基础。第三,分税制改革后,随着财政体制的不断完善,财政对于国家发展治理发挥了积极作用。本文全面评估了分税制改革对中国国家发展治理的重要影响和未来发展的挑战与机遇。

Abstract

文丨周绍杰 杨璐

周绍杰：清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学国情研究院副院长

杨璐（通讯）：清华大学公共管理学院、清华大学国情研究院博士生

原文载丨《经济理论与经济管理》，2024年第5期

引用格式| 周绍杰,杨璐.重塑国家发展治理：分税制改革三十年评述[J].经济理论与经济管理,2024,44(05):25-53.

分税制财政体制的建立及其后的持续完善为建立现代财政体制奠定了良好基础,实现了政府财力增强与经济高速增长的双赢目标,增强了中央宏观调控能力,对推动建立社会主义市场经济体制、促进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用(楼继伟,2013)。特别是在应对经济周期波动、实施区域发展战略、促进社会公平与福利等方面,中央政府能够通过财政转移支付、税收优惠、公共投资等手段,有效地调节经济运行,促进经济社会的均衡与可持续发展。国家财政资源的充足性以及有效配置是决定国家发展治理主体的治理能力中的重要因素。本文从三个方面论述1994年分税制改革对之后30年推进国家发展和完善现代国家发展治理的重要作用:其一,促进经济增长;其二,完善宏观经济调控;其三,提升国家发展治理能力。

(一)促进经济增长

1994年分税制改革重新界定了中央和地方的财政关系,增强了中央的财政汲取能力。分税制改革解决了“分灶吃饭”制度下中央权威下降、地方竞争失序的问题,它的历史意义是巨大的,实现了活力与秩序的相对统一(吕冰洋,2022)。然而,也必须看到分税制改革的意义不仅限于提升“两个比重”,更重要的是,在1992年党的十四大正式确定了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后,分税制改革的实施与推进对中国建立社会主义市场经济体制极为关键。

首先,分税制改革初步建立了符合市场经济体制要求的财政体制。改革开放后,中央对地方的经济分权及相应的激励制度,促进了地方竞争以及市场的发育。周黎安(2004)认为我国地方官员之间存在政治与经济的双重竞争,以“GDP增长”为核心的政治晋升竞争调动了地方官员发展经济的积极性,构成了我国地方政府间最主要的竞争关系。其次,周黎安(2007)提出了“晋升锦标赛治理模式”用以解释中国高速经济增长中的官员激励问题。地方的财政汲取能力和资源动员能力在很大程度上决定了地方政府促进经济增长的能力,因此财政分权是激发地方政府发展经济的有效制度安排,能够促进地区经济增长。需要指出的是,财政分权不仅限于中央与地方之间,考察省级政府与其下级政府之间的财政分权程度,尤其是某个重要税种的分享安排的激励效应,可能更具理论和现实意义(杨其静和高雄伟,2021)。

分税制改革前的“财政承包制”本质上体现了财政分权的原则。Qian&Weingast(1996)提出了市场维护型的联邦主义这一概念,认为在经济改革初期尽管存在较大的政治阻力以及仍旧能够持续推进改革的条件下,财政分权有助于改进不同层级政府的激励,起到创造市场的关键作用,从而提高资源配置效率。分税制改革之后,尽管中央提高了汲取能力,但是经济分权仍旧是存在的,财政分权是基于更加规范的统一制度安排,地方政府仍旧被赋予了经济发展自主权。

周业安和章泉(2008)的研究发现,财政分权对经济增长的影响在不同时期具有差异,在1994年前对经济增长并无促进作用,而在1994年后对经济增长的促进作用十分显著,同时也发现财政分权是导致经济波动的重要原因。贾俊雪等(2020)的研究表明,财政支出分权总体上削弱了地级市的经济增长可持续性,但1994年分税制改革后则产生了较积极的影响;而收入分权则总体上有利于增强地级市的经济增长可持续性,但1994年分税制改革后,受地方纵向财政失衡加剧的不利影响,这一积极作用有所减弱。此外,他们的研究还发现,增加地方财政自给度(增加地方收支分权匹配度、减小地方纵向财政失衡)有利于增强地级市的经济增长可持续性,这一积极影响在1994年分税制改革后表现得尤为突出。

现有研究从不同角度解释财政分权对经济增长的机制。例如,财政分权体制为地方政府减税降费提供了政策空间,地方政府通过采用补贴、减税等手段来支持企业发展,形成了经济增长的微观机制(沈坤荣和付文林,2005)。张军等(2007)认为,财政分权赋予了地方政府对支出的控制权,在以GDP为核心的“政绩观”驱动下,形成了地方政府间“为增长而竞争”的强大激励,使得地方政府有充分的激励来投资生产性的基础设施,以此来吸引投资以及促进地方经济发展,因而1985年之后中国基础设施的整体水平和增速都明显提高了。分税制改革以后,中国经济也形成了“以地谋发展”的特征。分税制改革后,中央与地方的财政收入分配模式以及地方政府对城市土地的配置自主权,促成了“以地谋发展”的模式。这种模式体现为“以地引资促进GDP和税收增长”,成为中国经济增长模式的重要体现。谢贞发等(2019)的研究表明,税收分成对地方政府配置城市土地产生显著影响,市县级政府增值税分成上升会显著促进地方政府增加工业用地面积以及用地面积的配置比例,营业税分成上升会引起地方政府降低工业用地的配置比例,而增值税分成上升则显著降低了单位面积规模以上工业增加值,这表明增值税分成上升在激励地方政府追求财政利益的同时降低了工业用地的使用效率。

从长期来看,分税制改革改变了地方政府的经济行为,重新界定了中央与地方财政分配关系以及支出责任,通过规范税制和财政分配机制,有助于消除地区间的税负差异和地方保护主义,促进市场经济的公平竞争和统一市场建设,这也是分税制改革能够推动中国经济长期高速增长的重要原因。

(二)完善市场经济下的宏观经济调控

1994年分税制改革也为建立和完善符合社会主义市场经济要求的宏观经济调控体系奠定了制度基础。根据王绍光(2002)的研究,此次改革通过优化财政收入结构,显著增强了国家的财政汲取能力,从而保障了中央政府在宏观经济调控中的需求。有效的财政政策在宏观经济调控中的作用依赖于市场经济体系的不断完善,以及财政政策与货币政策等其他政策的有效协同。

1994年分税制改革后,对财税体系的不断完善成为市场经济体制进一步发展的内在要求。1992年,党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的经济改革目标,提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了社会主义市场经济体制的基本框架,提出建立社会主义市场经济体制的目标是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,建立健全宏观调控体系作为社会主义市场经济体制框架的五大支柱之一。

2003年,党的十六届三中全会提出,在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度。在完善国家宏观调控体系方面,此次全会提出:进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系;国家计划明确的宏观调控目标和总体要求是制定财政政策和货币政策的主要依据;财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要作用,完善财政政策的有效实施方式。

2013年,党的十八届三中全会提出,科学的宏观调控以及有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求,提出健全宏观调控体系的指导思想:宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化;健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合,提高相机抉择水平,增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性;形成参与国际宏观经济政策协调的机制,推动国际经济治理结构完善。

从完善宏观调控体系的实践来看,1994年的分税制改革重新界定了中央和地方的财政关系,同时也推进其他领域的经济改革和社会政策建设,形成了完善的宏观经济调控体系。例如,1994年以后我国还进行了汇率制度改革、金融体制改革、国有企业改革、就业制度改革、建立和完善养老、医疗等社会保障体制。随着各领域经济改革的不断推进和深入,宏观调控体系不断完善,总体上适应了市场经济体系完善的客观需要。

分税制改革以后,在逐步完善财政体制的过程中,宏观经济调控对促进经济增长与稳定宏观经济发挥了重要作用。并且,在历次宏观调控中,财政政策都发挥重要作用。1993年至1997年,为应对1992年以来的经济过热和通货膨胀,宏观调控采取了紧缩货币以及从紧的财政政策,成功实现经济软着陆。1998年至2001年,为应对东南亚金融危机冲击以及稳定就业,我国实施了以积极的财政政策为主、稳健的货币政策为辅的扩大内需政策,为稳增长、稳出口发挥了积极作用,并且有效防范陷入通货紧缩。2004年至2007年,为了抑制房地产、钢铁、水泥等行业的固定资产投资过热以及预防通货膨胀,货币政策从稳健转向紧缩,财政政策同时收紧,稳定了物价水平、经济保持了稳定增长的势头。

2008年国际金融危机爆发后,中央政府迅速调整宏观调控思路,采取灵活审慎的宏观调控政策,实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在财政政策方面,中央政府于2008年提出“四万亿”经济刺激计划,中央承担1.18万亿元,地方承担近3万亿元,主要用于基础设施、灾后重建、保障性住房、农村建设、结构调整等领域。在扩大内需上,启动了家电下乡以及针对小排量汽车车辆购置税实行减半优惠等政策,出台了“十大产业振兴计划”。与此同时,在全国范围内推进增值税转型改革,鼓励企业技术改造,减轻企业负担。总体来看,该经济刺激计划有效遏制了经济下滑,使得中国成为最早走出金融危机“泥潭”的国家,对稳定世界经济作出积极贡献。但是,经济刺激计划也导致一些负面效应。扩张性的财政政策与货币政策也导致了结构性矛盾加剧,产能过剩问题凸显,地方债务加剧,房地产价格急剧攀升。

党的十八大以后,党中央根据内外部发展形势先后对经济发展给出重要研判并作出部署。2014年提出经济发展进入“新常态”的重大判断,2015年底提出“供给侧结构性改革”,2017年党的十九大提出“高质量发展”,2018年和2020年分别提出“六稳”和“六保”政策,2020年提出构建“双循环”发展新格局。在宏观经济调控思路和政策上,历次中央经济工作会议都确定了“稳中求进”的工作总基调,深化包括国有企业、财税体制、金融等领域的改革,强化防范和化解重大风险,积极推动高水平对外开放,在保持经济运行稳定的同时,推动经济结构的优化升级和高质量发展,推进经济由高速增长转向高质量发展。在宏观经济调控上,逐步形成了宏观政策逆周期和跨周期调节,注重需求侧管理与供给侧改革之间的有效协同,强化“区间调控”、“定向调控”、“相机调控”以及“精准调控”的结合,保持经济运行在合理区间。

总体来看,党的十八大以后,财政政策在宏观经济稳增长、调结构、防风险以及落实各项改革事项、推进经济高质量发展方面发挥了重要的支撑作用。总体的财政政策取向基本上体现为积极的财政政策,强调积极的财政政策在提质增效、保持政策连续性和稳定性以及在结构调整和优化、促进经济增长迈向中高端等方面的积极作用。值得说明的是,财政政府在推进供给侧结构性改革、落实“六稳”“六保”政策以及应对疫情冲击方面发挥了积极作用。例如,在推进供给侧结构性改革中,在支持科技创新、加强基本民生保障、促进城乡区域协调发展等方面,财政政策发挥了积极作用;在落实“六稳”“六保”政策以及应对疫情冲击方面,先后出台减税降费政策、降低企业养老保险费率、发行抗疫特别国债和扩大专项债发行、实施大规模增值税留抵退税等财税政策,适度扩大财政支出规模、优化财政资金使用、加强政策协同和资金保障,有效应对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。2022年和2023年,增值税留抵退税政策的规模分别约为1.5万亿元和2.3万亿元,该政策在为市场主体提供现金流、有效缓解企业资金压力方面发挥积极作用。

科学的宏观调控和有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。通常把经济增长、物价水平、就业情况和国际收支作为宏观调控的四大目标。总体来看,在分税制改革后的30年,中国上述宏观经济指标的表现无疑是优异的。就业方面,1994年以来中国就业呈现出持续的所有制、城乡以及产业部门间的结构性调整,就业的结构性调整成为经济快速发展以及城市化发展的积极促进因素,而快速的经济增长和城市化也带动了就业创造。其中,城镇就业规模从1994年的1.87亿元增加到2022年的4.59亿元,与此同时,中国的城镇化率从28.51%提高到65.22%。

在国际收支方面,1994年以来我国的经常性账户持续顺差,经常性账户顺差占GDP的比值在2007年达到高点,随后逐步回落至合理区间。在外汇储备方面,中国自2006年起超过日本成为世界第一大外汇储备国,并在2014年达到最高规模,随后向下调整并在2017年后保持基本稳定,逐步成为对外投资大国。总体来看,中国的国际收支状况表现出强大的应对外部冲击能力和较高的抗风险能力,这在保持经济稳定方面发挥了关键作用,使得中国经济没有发生类似拉美债务危机和东南亚金融危机的事件。这不仅确保了中国的财政资源得以持续投入经济发展和民生建设中,而且帮助中国经济维持了高增长速度。

图3展示了历年主要宏观经济指标(经济增长率与消费者价格指数)的变动情况。从GDP增长率来看,分税制改革后,中国经济增长的波动性显著降低。尽管近年来中国经济波动受到内外部冲击的影响,特别是新冠疫情的全球冲击,但整体表现依然稳定。在消费者价格指数(CPI)方面,自分税制改革以来CPI得到有效控制,中国的年度CPI增长率从未超过6%。这与20世纪90年代俄罗斯及东欧转型国家所经历的经济衰退和高通胀形成鲜明对比,显示出中国经济转型的巨大成功。

总体来看,分税制改革不仅促进了社会主义市场经济体制的持续完善,促进了经济增长,还显著提升了宏观经济调控体系的效率,有效应对了诸如1998年亚洲金融危机、2008年全球金融危机、2020年新冠疫情等各种内外部冲击,从而保障中国经济行稳致远。

(三)提升国家发展治理能力

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“财政是国家发展治理的基础和重要支柱”,强调财政不仅是国家发展治理的一部分,同时也深刻影响其他领域的治理。国家的治理能力在很大程度上依赖其预算能力,即政府有效地制定、执行和监督国家财政预算的能力。这不仅体现了财政的管理和控制能力,也是现代国家发展治理体系的重要组成部分。

1.统筹区域发展。20世纪90年代以后,随着东部地区开放水平的不断提高,沿海和内地的发展差距日趋扩大,促进区域协调发展、有效缩小东西部地区发展差距进而实现共同富裕成为国家发展的重大战略。分税制改革以后,随着中央财力的提升,江泽民同志认为,加快中西部地区发展的条件已经基本具备,时机已经成熟,从现在起这就要作为党和国家一项重大的战略任务,应该被摆到更加突出的位置(中央财经领导小组,1999)。1999年党的十九届四中全会,党中央正式提出西部大开发战略,并将其作为“十五”计划的重要任务。此后,东北振兴战略以及中部崛起战略也相继提出,形成中国区域发展的总体布局。在推进区域协调发展过程中,中央财政通过转移支付发挥重要作用。以西部大开发为例,中央财政支持对西部地区基础设施建设、生态环保建设(如天然林保护、退耕还林等)、扶贫开发、人力资源开发以及民生发展领域发挥了重要作用,提升了西部地区的发展能力、西部边疆地区和少数民族地区经济社会发展水平,以及西部地区对国家能源和资源保障能力。2000年至2012年,中央财政累计对西部地区财政转移支付8.5万亿元,中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元,均占全国总量约40%,明显高于西部地区人口比重(27.12%)。此外,为了支持西部地区产业发展,对西部地区的鼓励类产业企业按15%的税率征收企业所得税。陆张维等(2013)发现,2006年之后财政收入的重心已开始向西移动,区域社会经济发展不均衡的格局有所改善;毛军等(2021)的研究发现,财政转移支付对地区技术转移存在显著的积极影响,对西部大开发地区的影响效果更加显著。总体来看,伴随着西部大开发战略的实施,西部地区的财政支持对其发展发挥积极作用。

区域发展涉及不同维度,相关的政策影响以及财政的作用也难以全面评估。而且,随着区域发展相关财政政策的不断调整和优化,财政在不同的发展时期对区域协调发展的功能也存在变化。但是,我们可以从地区间人均财政收入差距和支出差距的变动趋势观察财政转移支付对缩小地区间人均财力的积极作用(如图4所示)。总体来看,地区间人均财政支出的相对差异系数显著低于人均财政收入的相对差异系数。其中,1994年至2004年,人均财政收入差异系数显著提升,但是人均财政支出差异系数相对平稳。2004年至2013年,随着西部大开发等区域协调发展政策实施,人均GDP的差异系数呈下降态势,也带动了地区间人均财政收入和人均财政支出差异系数的下降。2016年以后,人均财政收入差异系数和人均财政支出差异系数总体平稳,后者在近几年中呈下降趋势。需要指出的是,中央政府高度重视财政在促进区域协调发展中的重要作用。2018年出台的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出,到2035年要建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制,要求区域协调发展新机制在显著缩小区域发展差距和实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当中发挥重要作用,这也意味着在区域发展战略的指引下,财政政策以及其他政策要与区域政策实现有效协调配合,是建设现代化经济体系的重要方面。

2.统筹城乡发展。2003年党的十六届三中全会提出“五大统筹”,统筹城乡发展被列为“五大统筹”之首。2005年10月党的十六届五中全会提出扎实推进社会主义新农村建设,进而于2006年全面取消农业税。此后,开始加大对农业农村发展的投入,改变农业基础薄弱、农村发展落后的局面(见表6)。从财政支出来看,农林水事务预算支出规模从2007年的3405亿元上升至2023年的约2.4万亿元,占一般公共预算的比例从6.84%增加至8.73%,在“十三五”时期脱贫攻坚阶段接近10%。此外,农林水事务支出与第一产业增加值的比值从2007年的12.3%增加到2023年的26.7%,“十三五”时期超过30%。

需要指出的是,农林水事务支出主要是地方财政负责,但是由于不同地区的财政能力不同,相关领域支出在很大程度上也得到中央转移支付支持。近年来,随着脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略的相继推出,政府在“三农”领域的财政投入持续增加,而且重点明确,主要涵盖粮食直补、农资补贴、良种补贴、农机购置补贴、建设高标准农田、水利发展等支持农业生产领域,有效确保了粮食安全。此外,“三农”领域的财政投入在推进农村综合改革、巩固脱贫攻坚成果、落实乡村振兴计划、推动农业现代化、提升农村基本公共服务保障和社会发展、促进农民增收等方面发挥了积极作用。

3.促进绿色发展。2007年以来,国家在环境保护方面持续加大财政投入力度(见图5)。2007年一般预算支出在环境保护方面的支出为996亿元,到2019年持续增长到7390亿元,占一般预算支出的比重从2.6%上升到3.6%。然而,在2019年至2023年,环境保护财政投入规模以及在一般预算支出中的比重均有所下降,这一变化可能与经济增速下降和财政收入趋紧有关。总体来看,财税政策在推动形成全面的绿色低碳转型和绿色发展中扮演着关键角色。例如,通过税收优惠、补贴等手段创造激励引导绿色低碳转型、绿色投资、绿色技术研发、碳排放市场建设以及发展绿色产业。目前,为了全面助力经济社会绿色转型和实施可持续发展战略,国家在支持环境保护、促进节能环保、鼓励资源综合利用、推动低碳产业发展四个方面实施了56项支持绿色发展的税费优惠政策,形成了支持绿色发展的税费政策指引。总体来看,财税政策与其他政策工具相结合在提升中国的绿色治理水平方面发挥了重要作用。

4.促进对外开放。财税政策在推进中国经济对外开放方面发挥了重要作用。改革开放初期,为吸引外国资本、先进技术和管理经验,中国实行“双轨”税制,对外资企业实施税收优惠政策,这极大地促进了外国直接投资。1994年分税制改革后开始逐步统一内外资税收政策,特别是在增值税等流转税方面,内外资企业享受相同待遇。然而,所得税制度一直保持内外资分别实行两套体系,直到2008年《中华人民共和国企业所得税法》出台,统一了内资企业和外资企业的所得税,标志着社会主义市场经济体制的进一步完善。

涉及对外经济的财税制度还包括出口退税制度和关税,图6展示了历年来出口退税及出口退税与货物出口额比值的变动情况。从出口退税来看,分税制改革以后,特别是1998年亚洲金融危机以后,我国出口退税规模从400多亿元逐步增长到2023年的1.8万亿元,出口退税与货物出口额的比值从1998年的2.9%上升到2023年的7.57%,最高达到9.7%(2018年)。出口退税有效稳定了外贸和外资,支持了中国经济的持续开放与国际竞争力的提升。

图7展示了历年来关税及关税与货物进口额比值的变动情况。从关税来看,中国的实际整体关税税率(关税收入与货物进口额的比值)总体呈下降趋势。特别是在加入WTO以后,整体关税税率从2001年的4.17%下降到2023年的1.44%,达到较低水平。2012年以后,尽管中国货物进口额持续提高,从11.5万亿元增加到18万亿元,但是关税收入并没有出现明显增加,约为2700亿元,整体关税税率持续下降,反映了中国正在持续推进更高水平开放型经济新体制的建设。

5.促进共享发展。2002年党的十六大报告在论述“健全现代市场体系,加强和完善宏观调控”中指出,完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。这标志着基本公共服务均等化提上国家发展议程。从“十一五”规划开始,基本公共服务均等化成为重要内容。其中,“十一五”规划首次正式提出基本公共服务均等化,并且是在论述财政体制中提出这一概念的。此后,2012年制定了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,对建立健全基本公共服务体系进行系统规划;2017年制定了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》与国家基本公共服务清单,更加强调基本公共服务均等化要求;党的十九大报告明确提出,到2035年基本公共服务均等化基本实现。2021年,中国首次公布国家基本公共服务标准,这也是中国保障和改善民生的一次重大制度创新,充分体现了中国特色社会主义的本质。更加关注民生发展也反映了执政理念的重大转变,从“以GDP挂帅”转向更加关注民生。这种转变主要体现为财政支出的结构性转变,即经济建设支出占财政支出的比重大幅度下降。1979年至2006年,经济建设支出占财政支出的比重大幅度下降,由60.1%下降到26.6%,下降了33.5个百分点。

政府在民生领域的财政支出在促进社会公平以及维护社会稳定方面发挥了重要作用。从广义上讲,公共预算支撑的大多数支出项目都在一定程度上具有民生功能。本文把民生支出界定为一般公共预算在教育、社会保障和就业、医疗卫生和保障性住房四个基本公共服务领域的支出,并定义为“民生四项”。此外,把前三项定义为“民生三项”。基本民生领域的财政支出数据详见表7。2007年以来,“民生三项”支出占一般公共预算支出比例总体呈上升态势。特别是党的十八大以后,“民生三项”支出比重显著增加,从2012年的32.6%上升到2022年的40.7%。这也表明,财政收入更多地被配置到与人民生活直接相关的公共服务领域。

在教育支出领域,2012年,国家教育经费支出占GDP的比例首次超过了4%,此后这一比例一直保持在4%以上,为我国教育体系的建设和现代化提供了保障。在社会保障和就业支出领域,我国已经建立了世界上规模最大、功能完备的社会保障体系,制度体系日益完善。目前,社会保障卡持卡人数超过13.6亿人,基本实现了全覆盖,保障水平逐步提高,统筹层次也不断提升,社保基金从县级统筹开始,在2020年实现了基金省级统筹,目前全国养老保险统筹基本完成。随着现代财政体制的不断完善,民生发展得到财政体制的有力保障,为推进共享社会建设、促进共同富裕发挥了积极作用。

6.促进创新发展。财政对促进创新发展的作用主要体现为两个方面。一方面,通过税收优惠为创新主体提供激励。例如,对高新技术企业、科技型中小企业、研发机构等创新主体的税收优惠政策,激励企业加大研发投入;强化财税政策与金融政策的协同,通过设立专项资金(政府引导性基金)、提供贷款风险补偿等方式,引导更多金融资源流向科技创新领域;利用财政资金提供贷款担保,支持科技成果商业化,提升研究成果转化水平。

另一方面,通过增加科技投入为创新主体提供资源支撑(见表8)。1994年分税制改革以来,中国财政性科学技术投入不断提升,2022年首次超过1万亿元。需要指出的是,财政性科学技术投入很好地发挥了引致性功能,成为促进研发投入的重要驱动因素。从财政性科学技术投入占研发总投入的比重来看,该比重从1995年的86.7%显著下降到2023年的32.5%,但是在一般公共预算支出中的比重相对稳定。2022年,我国研发经费投入首次超过3万亿元,研发经费总投入占GDP的比重达到2.55%,基本上与OECD国家相当。从财政性科技支出的中央与地方划分来看,2022年中央与地方的比例为1:2,有效发挥了中央与地方在科技创新投入方面的两个积极性。

总体来看,特别是党的十八大以后,国家创新体制改革与创新投入增加两者协同推进,打造了中国创新驱动发展的新格局,使得中国已经成为世界上重要的创新大国,基本实现了创新型国家建设。

五、结束语

本文以1994年分税制改革为起点,回顾了分税制改革的背景与核心内容,追踪了其后财政体制的持续改革过程。通过分析分税制改革后我国财政体制的运行状况,探讨了财政体制建设如何从完善社会主义市场经济体制、促进经济增长、增强宏观经济调控及提升国家发展治理能力等多个维度,对中国的国家发展治理产生了深远的积极影响。

基于本文的研究,可以得出如下结论。首先,分税制改革是中国财政体制历史上的一次深刻变革,是重新界定中央与地方财政关系的一个起点,此后财政体制的持续改革在不断推进财政体制的法治化、规范化、国际化的过程中,也推进了财政治理体系与治理能力现代化。其次,分税制改革提升了国家以及中央的财政汲取能力,为有效推进国家发展治理提供了财政基础。与此同时,中央与地方财力的重新分配以及地方政府对土地拥有支配权,使得地方政府形成多元化的财力来源,在以地方政府为主的财政支出的格局下,地方财政支出高度依赖中央转移支付和土地相关收入,从而也为其带来地方财力的可持续性和自主性问题。最后,分税制改革后,随着财政体制的不断完善,财政对国家发展治理发挥了积极作用。财政体制的不断完善是建立和完善社会主义市场经济体制的基本支撑,合理的中央与地方财力配置对保障中央宏观经济调控以及提升国家发展治理能力方面发挥重要支撑作用。

尽管分税制改革以及其后的财政体制改革为过去30年国家发展奠定了坚实的财政基础并发挥了积极作用。然而,也必须看到现行财政体制存在的诸多问题。例如,中央与地方财政事权和支出责任的优化配置、省以下财政体制问题、优化转移支付制度、地方债务、地方税源培育等问题都涉及复杂的财政体制改革。更重要的是,未来进一步推进财政体制改革要着眼于全面建设社会主义现代化强国的战略定位,在适应建设现代化经济体系要求、适应高质量发展要求、适应人口发展要求的民生保障功能等方面不断完善财税体系,为提高国家发展治理体系与治理能力现代化水平提供支撑。

*注：原文注释及参考文献略。

编辑 |阮萍晶

审核| 鄢一龙