章节试读 | 当代中国国家治理中的“议题政治”

2024-02-03 12:34:31 - 清华大学国情研究院

文丨杨竺松燕阳

杨竺松：清华大学公共管理学院副教授、国情研究院副研究员，清华大学智库中心主任助理、国家高端智库建设推进办公室主任

燕阳：德国柏林自由大学博士后

摘编自 |杨竺松燕阳◎著，《当代中国国家治理的议题政治学——基于对党政系统政策注意力的研究》，光明日报出版社，2023年12月

政策注意力配置本质上反映了公共治理实践中广泛存在的“议题政治”，即在注意力资源具有稀缺性的条件约束下，政府组织及其决策者在不同议题上配置注意力的一个过程，这一过程涉及三个基本问题：政治实体会关注哪些议题？为什么关注以及如何关注议题？因此，理解当代中国政府注意力配置的逻辑就需要揭开中国国家治理中的“议题政治”，由于我国的政治体制和治理结构不同于西方的选举政治和政党竞争，“议题政治”在中国场域下也呈现出自己的特征：

首先，当代中国的宏观政治系统导致政府或决策者议题关注的范围更为广泛，属性也更为复杂。以往的研究认为，西方国家特别是其中央政府的政策注意力往往聚焦于现代政府职能所对应的几项核心议题，例如，宏观经济、政府运行、国际关系、法治以及社会福利等，而我国的党政体制决定政府的议题关注往往兼具“政治性”和“政策性”的特征。一方面，作为执政党的中国共产党，其对议题的关注已不是简单聚焦于传统的党建，而是强调对中国经济社会发展方方面面的领导，因此，各级党委政策注意力的议题结构必然体现为传统党建议题与公共政策议题的互动；另一方面，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，作为行政机关的各级政府需要在党的领导下开展工作，因此政府的议题关注除了要体现现代政府的基本职能外，还要突出党的意志和党的领导，当政府或决策者的注意力空间中同时纳入政治和行政等不同属性议题时，政府议题关注的变化和结构性调整将变得更复杂。

其次，在中国多层次治理结构中，各级领导干部，特别是党政主官的议题关注具有广泛的影响力，他们关注或不关注什么会极大影响政策的执行甚至结果。由于“领导重视”在当代中国政治和行政运作中扮演了极其重要的角色，“议题政治”在治理实践中经常表现为不同议题围绕决策者注意力资源而进行的“竞争”。更重要的是，在中国的制度环境下，决策者议题优先级的形成可能遵循了与西方不同的逻辑。因此，探究当代中国党政领导干部议题偏好背后的驱动因素就显得尤为必要。

最后，在中国的公共治理情境中，政府和决策者议题关注的“载体”更加多样。在欧美等西方国家，政治实体的议题关注常常体现在其签署或颁布的各种法令文件中，例如，立法机关批准的年度财政预算、总统发布的国情咨文以及政党提出的竞选纲领等，而在当代中国，各级党委政府的议题关注不仅体现在政府工作报告、五年规划、各类政策法规等规范性文件中，而且还体现在党政领导干部的日常公务活动之中，包括在基层一线开展的调查研究、主持召开的各类会议、针对特定问题做出的批示等，这些活动已经成为政策过程中不同阶段释放决策者议题偏好的重要载体。因此，理解中国政府决策实践背后的“议题政治学”就需要最大限度地考察不同注意力载体中议题的分布及其互动的内在逻辑。

综上所述，考虑到当代中国“议题政治”现象的特殊性以及相关实证研究的匮乏，本书提炼出了如下几个尚待探索的研究问题：

首先，在当代中国，党和政府应该如何配置其注意力资源？如果引入传统的政策议程“纵向＋多议题（longitudinalmulti-issue）”的研究方法，当代中国宏观政策注意力的议题结构将会是怎样的？议题关注的变迁是否符合“间断均衡”的特征？组织环境又会如何影响宏观政策注意力的日常动态？

其次，在我国的多层次治理结构中，地方政府政策注意力的议题结构具有哪些特征？作为地方公共事务的核心决策者，地方领导干部在履新后又会如何配置其政策注意力？他们的议题偏好又存在哪些差异？

再次，有别于西方的政党政治和选举竞争，干部体制是我国政府组织最重要的结构性特征，为地方官员提供了最基本的激励环境。那么，改革开放以来，我国干部管理体制的一系列改革对地方官员的议题关注产生了哪些影响？

最后，随着高质量发展成为新发展阶段的时代主题，地方政府会如何通过注意力配置来有效应对百年变局下的各种治理挑战？政府在分配政策注意力资源时会面临哪些困境？又该如何应对这些困境？

上述问题在现今已有文献中还不能找到明确的答案，为此，本书基于注意力配置、议程设置等相关理论，通过获取我国中央、省、市三级党委政府日常会议或领导公开活动的新闻通稿构建了一个新的文本数据集，利用基于非负矩阵分解算法的主题模型和质性文本分析等方法，对当代中国中央和地方政府的政策注意力进行了“纵向＋多议题”的量化分析，不仅系统地呈现了我国宏观政策注意力的结构及其间断均衡水平，还揭示了省政府常务会议和地级市委书记履新后政策注意力配置的一般特征。此外，本书研究进一步聚焦干部体制，利用市委书记上任后对不同政策议题的相对关注水平及其个体特征等数据，实证检验了改革开放后干部管理体制相关改革对履新主官政策注意力的影响，讨论了我国地方官员议题偏好的结构性成因。最后，本书回归政策实践，总结了高质量发展时代背景下，地方政府注意力配置的主要特征，以及地方治理实践中可能出现的三种政策注意力配置“失灵”现象，并提出了相应的应对策略。

总体上看，本书尝试引入政策议程文献中“纵向＋多议题”的研究范式来系统考察中共中央和地方政府注意力的基本结构及其变迁特征，并对影响地方政府议题偏好的“组织—结构”因素进行了初步探索，揭示了在当代中国国家治理中广泛存在的“议题政治学”。上述工作的开展有利于深化政策过程领域中西方理论的对话，为讲好中国故事，构建本土化的政策过程理论提供了思路启示、基础数据和方法借鉴。

本书分为七章，其中第1章为引论，重点交代了本书的研究背景和主要问题；第2章为文献综述，系统地回顾了国内外政策注意力文献的经典理论和研究动态，讨论了本研究与已有文献间的联系；第3至5章研究了中央、省和地级市层面的政策注意力配置，揭示了不同层级的政府议题关注的基本结构及其变化特征；第6章是对中国场域下政策注意力配置影响因素进行的初步探索，以地级市委书记为例，实证检验了干部管理体制改革对其履新后议题偏好的影响；第7章重点关注了新时代地方政府注意力配置的现状及其面临的主要挑战，并提出了一些政策思考与应对措施。

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