【招商策略】历史上的财税体制改革回顾——政策专题
张 夏 S1090513080006
郭佳宜 研究助理
以三中全会为主线，改革开放至今，我国已经历了四轮大型财税体制改革。从1980年左右开始的“利改税”、“包干制”，再到1994年的“分税制”改革，2004年的完善公共财政体制，以及2014年的深化财税体制改革。当前，我国已基本形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，财政实力不断增强，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。
1980-1993年：围绕“利改税”和“包干制”两条主线开启财税改革：面对微观主体缺乏活力，地方缺乏积极性的情况，高层决定在政企关系方面对国营企业实施两步“利改税”，将上缴利润改为缴纳税款；在央地关系方面，逐步实施以“包干制”为核心的改革措施，激活地方发展经济的积极性。政策颁布后，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收收入大幅增加，地方积极性也显著提升。
1994-2004年：“分税制”登上历史舞台：1993年，面对包干制带来的中央调控能力削弱、“两个比重”不断下降的背景下，以“分税制”为主的新一轮财税体制改革拉开序幕。在政府间财政关系方面，进行分税制改革，合理划分中央与地方财权；在税制改革方面，建立统一的流转税体系；在预算制度方面，初步建立预算制度。改革实施后，“两个比重”逐步攀升，中央调控能力得到提高的同时促进了财政收入与经济的同步增长。
2004-2014年：持续完善财税体制：2003年，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。在政府间财政关系方面，健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任；在税制改革方面，分步实施税收制度改革；在预算制度方面，改革预算编制制度。政策实施后，全国财政收入稳步增长，公共服务支出明显上升。
2014年-至今：深化财税体制改革：2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，至此开启深化财税体制改革的历程。在政府间财政关系方面，明确央地事权，减少并规范中央与地方共同财权事权；在税制改革方面，提出了优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系的目标，推动消费税、资源税改革；在预算制度方面，建立且完善四本账制度，健全地方债管理体系，化解地方债务风险。
改革成果：经过多年的持续改革，我国已逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，中央与地方的收入划分进一步理顺，财政转移支付制度的改革持续深化。在税收制度改革方面，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系建立健全，财政实力不断增强，直接税占比稳步提高。在预算管理制度改革方面，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。
风险提示：政策理解不全面、政策落地不及预期、地缘政治风险、宏观经济超预期下行
01
总览
以三中全会为主线，改革开放至今，我国共经历了四轮财税体制改革：
1980-1993年：围绕“利改税”和“包干制”两条主线开启财税改革。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“增强企业活力是经济体制改革的中心环节”、“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。对应到财税体制上，即实施“利改税”，使企业将上交利润改为缴纳税款，以及“包干制”，激发地方政府活力。
1994-2004年：“分税制”登上历史舞台。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“积极推进财税体制改革…把现行地方财政包于制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。”至此，“分税制”改革开启，成为我国政府间财政关系的基础制度。
2004-2014年：持续完善财税体制。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度…推进财政管理体制改革。健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。”在这一阶段中，政府事权进一步明确，公共财政体制建立并持续完善，预算制度不断改进。
2014年-至今：深化财税体制改革。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度…完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重…建立事权和支出责任相适应的制度。”在这一阶段中，“四本账”预算体系基本建立，地方发债进一步规范，消费税、资源税改革持续推进，政府间事权划分进一步明确。
02
1980-1993年：“利改税”+“包干制”
改革开放初期，我国财税体制面临两个主要问题：1）微观主体缺乏经济活力，企业作为行政体制的附属品，缺乏自我发展能力；2）地方发展缺乏积极性，“统收统支”的财政模式下，地方缺乏财政自主权，地方建设动力有限。因此，1980-1993年，财税体制主要针对央地关系、政企关系等方面，率先开始改革。
具体来看，政企关系方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配，逐步推动国营企业由税利并存逐步过渡到完全的以税代利；央地关系方面，主要采取了以“包干制”为核心的改革措施，明确各级财政的权利和责任，经历了从“划分收支、分级包干”逐步过渡到“划分税种、核定收支、分级包干”，到确定多种形式地方财政包干制度的三个阶段。这一时期，国有企业逐步实现了所有权和经营权的分离，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收收入大幅增加，地方积极性也显著提升，部分省份收入快速增长。
1、背景：经济活力亟待激发
党的十一届三中全会提出了简政放权的改革目标，主为调动各方发展经济的积极性。具体来看，会议指出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的生产积极性。”
简政放权的改革目标对应到财税体制上，主要涉及两个方面：1）政企关系、2）央地关系。在政企关系方面，由于彼时企业利润全部上缴国家，开支则由国家财政下拨，导致企业缺乏自我发展能力，仅是行政体制的附属物。在央地关系方面，改革前，央地政府间的财政关系近乎“统收统支”的模式，即地方需将收入统一上缴中央，同时支出由中央拨付以更好统筹安排国家财力。虽然这样的财政模式有利于提高中央政府的其宏观调控能力，但不可避免地导致了地方政府缺乏经济活力和创新动力。
2、改革措施：包干制，出台放权让利政策
为了解决政企关系及央地关系间的矛盾，1980年开始推行改革。具体来看，主要包含两大部分：1）在政企关系方面，政府开始注重对企业放权让利，实施了两步“利改税”；2）在央地政府方面，中央逐渐开始赋予地方更大的财权与事权，实行“划分收支、分级包干”的财政体制改革。
（1）政企关系改革：两步“利改税”
在政企关系方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配。1981年，在总结若干地区试点经验的基础上，经过多次讨论，国务院批准了财政部《关于改革工商税制的设想》。同时，财政部先后在湖北、广西、上海、重庆等地进行了国营企业利改税的扩大试点工作。1982年12月，五届人大第五次会议通过的赵紫阳总理《关于第六个五年计划的报告》中指出：“今后三年内，对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。”“这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。对国营大中型企业，要分两步走。”根据这个精神，从1983年开始，对国营企业实行了利改税的第一步改革。
利改税的第一步改革，主要是对有盈利的国营企业征收所得税，即把企业过去上交的利润大部分改为用所得税的形式上交国家。小型国营企业在交纳所得税后，由企业自负盈亏，少数税后利润较多的，再上交一部分承包费。大中型国营企业交纳所得税后的利润，除了企业的合理留利外，采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等多种形式上交国家。利改税的第一步改革，在固定政企基本分配关系、促进企业加强经营管理和稳定国家财政收入的同时，扩大了企业财权，调动了企业和职工的积极性。
利改税的第二步改革，主要是将国营企业原来上交国家的财政收入改为分别按11个税种向国家交税，也就是由税利并存逐步过渡到完全的以税代利。在这一改革中，对企业将采取适当的鼓励政策，越是改善经营管理，努力增加收入，税后留归企业安排使用的财力越大。具体方案，可以概括为以下几点：
（1）把现行的工商税分解为产品税、增值税、盐税和营业税四个税种，分别适用于不同的企业；
（2）对采掘企业，凡矿体质量好，开采条件优越，利润率较高的，开征资源税，以调节由于自然资源和开发条件不同而形成的级差收入，促进企业合理利用国家资源；
（3）开征和恢复城市维护建设税、房产税、土地使用税、车船使用税等四个地方税，以利于合理、节约地使用房产、土地，适当解决城市维护建设的资金来源；
（4）对有盈利的国营企业征收所得税；
（5）工商税制的改革，除国营企业所得税和调节税以外，也适用于集体企业和个体经营者。
（2）央地财政关系改革：“包干制”
在央地财政关系改革方面，主要采取了以“包干制”为核心的改革措施，明确各级财政的权利和责任，作到权责结合，各行其职，各负其责，充分发挥中央和地方两个积极性。改革可以大体分为三个阶段：1）1980-1984年：“划分收支、分级包干”财政体制的初步设立；2）1985-1987年：“划分税种、核定收支、分级包干”的阶段，根据“利改税”后的税种设施，划分中央和财政收入；3）1988-1993年：多种形式地方财政包干制度的阶段，即根据不同地区的情况，设置不同形式的包干方法。
在多种形式地方财政包干制度的阶段，主要有6种不同形式的包干方法，包括收入递增、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。其中，定额补助主要针对支大于收的省份，其余五项反之。
3、改革成果：税收攀升，地方积极性提高
两步“利改税”改革完成了从国营企业利润上缴到依法缴纳所得税的转变，使国有企业逐步实现了所有权和经营权的分离，企业经营自主性和积极性大幅增强，税收大幅增加。“包干制”实施后，地方积极性也显著增强，部分省份收入快速增长。
具体来看，“利改税”后，国家预算内收入中税收占比大幅攀升，企业收入占比则快速下降。1979年，企业收入占国家预算内收入的比例约43%，但1986年的占比仅为2%，累计下降约41个百分点；与之相反，税收占比大幅攀升，从1979年的47%，上升至1986年的99%，累计上升52个百分点。“包干制”后，地方积极性大幅攀升，以广东为例，1990年广东一般公共预算收入约131亿元，约为1980年38亿的3.5倍左右，年均复合增速约13%。
03
1994-2004年：“分税制”改革
包干制下“分权让利”政策的提高地方积极性的同时，也在一定程度削弱了中央宏观调控能力，这种趋势表现在“两个比重”的不断下降，中央预算收入并未随着地方收入增加而相应增长。为此，十四大报告提出“理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制。”
1993年11月，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了阶段性改革重点近期改革，具体来看，1）将现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系，即按照税种性质划分为中央财政收入和地方财政收入；2）改革和完善税收制度。建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制；3）改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的预算制度。分税制改革促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题，在增加中央的调控能力推动经济社会的快速发展。
1、背景：“两个比重”不断降低
包干制在提高地方积极性的同时，不可避免的带来了中央调控能力受掣肘、预算外资金膨胀等现象，“两个比重”不断降低。具体来看，1992年中央财政收入占全国财政收入的比例仅为28%，大幅低于1984年的41%；同年，税收收入占GDP的比例仅为12%，也同样小于1984年的比例。此外，彼时预算外收入整体要高于税收收入，1991年预算外收入整体约3200亿元而税收收入则不到3000亿元。
2、改革措施：分税制改革
在这样的背景下，分税制改革开启。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了财税体制改革的三项重点：1）把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制；2）按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度；3）改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。
（1）政府间财政关系：分税制改革
在财权方面，分税制最大的特征就是“分税”定收入，按照税种性质划分为中央财政收入和地方财政收入。将维护国家权益、市场统一所必需的主要税种划为中央税，例如关税和消费税；将同经济发展直接相关、对统一市场伤害不严重的税种划分为中央占大比例的共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。在机构设置上，分设中央和地方税务机构，分别征税。事权划分是国家治理的重大事项，当时没有条件启动这一重大工程，采取事权基本不变，留待长远解决的办法。
改革后，关税、消费税等8个为中央固定收入；营业税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税等为地方固定收入；增值税、资源税等为共享税。其中，由于增值税是税制改革后最大和最稳定的税种，占整个税收比重的43.7%，占流转税的75%，综合各方考虑，决定将其作为中央和地方共享税。但增值税共享的比例，又有“高、中、低”三个方案，经中央政治局最终拍板确定分成比例为75：25。对于其他税种，依据其性质，也作了明确划分。
值得注意的是，在本轮分税制改革中，土地出让金逐步成为地方政府最重要的预算外收入来源。1989年5月，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，其中规定土地出让金40%上缴中央财政、60%留归地方财政。1994年后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，土地出让金成为地方预算外收入的重要来源。
（2）税制改革：建立统一的流转税制
税制改革是央地分税的前提，但原有税种设置和征收体制不利于分税制的实施。因此，在实行分税制改革的同时，进行了税收制度的全面改革。改革主要涉及将两套流转税制改为统一的流转税制，以增值税替代产品税，并在此基础上开征消费税，建立以增值税为核心、辅之以消费税和营业税的新流转税制；将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的内资企业所得税；合并内外两套个人所得征税制度，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如改革资源税、开征土地增值税等。税种设置由原来的32个减为25个，初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。
（3）预算制度：预算体系的初步建立
在改进和规范复式预算制度方面，改革基本建立起了政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的预算制度。1994年3月，八届人大二次会议颁布《预算法》，是我国首部预算法。1995年《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。预算制度初步建立。
其中，在规范预算外资金方面，1996年颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，并制定了《预算外资金管理实施办法》、《中央预算外资金财政专户管理暂行规定》等配套性文件。这些文件主要做了三个方面的调整，为日后的政府性基金预算制度的建立奠定了基础：
1）重新界定预算外资金的范围：明确国有企业已提取的各项基金（包括税后留利）、地方财政部门收取的各项税费附加、事业单位和社会团体通过市场获得并不体现政府职能的经营服务性收入均不再纳入预算外资金的范围。符合国家规定而审批的各项行政事业性收费、主管部门从所属单位集中的上缴资金，用于乡政府开支的乡自筹和统筹资金等属于预算外资金的范围。
2）完善财政预算分配制度：将部分预算外资金纳入财政预算管理。例如，从1996年起，将13项数额较大的政府性基金约1500亿元纳入财政预算管理。
3）建立预算外资金收支预决算制度：对预算外资金实行收支两条线的财政专户管理办法，财政部门要设立专门的财政专户。
3、改革成果：“两个比重”重新攀升
分税制改革是我国改革开放进程中具有里程碑意义的一项重大改革，保证了社会主义市场经济的快速健康发展。分税制为规范中央与地方的分配关系开拓了新路径，开创了新中国财政发展史上的新纪元。分税制改革不仅促进了财政收入与经济的同步增长，解决了两个比重过低的问题，增强了中央的调控能力，而且推动了经济社会的快速发展。两个比重方面，中央占全国财政总收入的比重从1993年的28%跃升至56%，并长期稳定在50%-60%的区间内。在财政收入方面，财政收入占GDP比重经历了几年的稳定期后，逐渐在1999年左右企稳向上。
04
2004-2014年：完善财税体制
2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。由此，构建公共财政体制成为新一轮财税体制改革的着眼点。
具体来看：1）健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任：民生支出大幅增加，公共财政支出向以教育、就业、医疗、社会保障等基本民生事项倾斜；2）分步实施税制改革：按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，推进改革出口退税制度、统一各类企业税收制度改革，同时将增值税由生产型改为消费型，完善消费税，适当扩大税基，改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制；3）改革预算编制制度，正式建立国有资本经营预算制度，编制社保基金预算，同时将预算外资金全部纳入预算管理。收入端来看，这一时期全国财政收入稳步增长，宏观调控能力明显提升；支出端来看，公共服务支出明显上升，公共财政体系建设不断完善。与此同时城乡、区域发展差距不断缩小，地区间公共服务均等化持续推进。
1、背景：亟需建设财税体制框架
亟需建设整体财税体制框架。随着1994年财税体制改革成果的逐步释放，政府收支、财政支出等各方面的矛盾愈益显现，亟需构建一个整体的财税体制，将局部的调整纳入到整体财税体制及其运行机制的框架之中。1998年12月15日举行的全国财政工作会议做出了构建中国的公共财政基本框架，将包括收入、支出、管理以及运行机制在内的所有财税改革事项融入一个整体框架之中。五年之后，2003年10月，十六届三中全会召开并通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在《决定》的第七条提出，“完善财税体制”，其中强调，“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。
2、改革措施：完善财税体制
2003年10月，十八届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在完善财税体制方面提到，“分步实施税收制度改革”和“推进财政管理体制改革”。
具体来看：1）在政府间财政关系方面，提出健全公共财政体制、明确各级政府的财政支出责任；2）在税制改革方面，提出改革出口退税制度、统一各类企业税收制度、增值税改革、消费税完善、个人所得税改进等内容；3）在预算制度方面，提出收支两条线管理、改革预算编制制度等。
（1）政府间财政关系：健全公共财政体制，明确各级政府的支出责任
公共服务领域政策陆续出台，有力保障基本民生。2006年国务院印发《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”
2004-2014年间，围绕公共财政体制构建这一转型目标，党和中央将改革部署着眼于基本民生事项的建设，财政支出相应向困难地区、普通群众和基层加大倾斜力度。1）教育上，针对相对落后地区义务教育普及困难这一现状，全面推进城乡免费义务教育，2008年实现了全国范围内免除城市义务教育阶段学生学杂费；2）就业上，实施积极就业政策，面向全体劳动者初步建立公共就业服务体系；3）医疗上，深入推进医药卫生体制改革，不断提高医疗保障水平，建立覆盖城乡的基本医疗保障体系；4）社会保障上，完善社会保障制度、扩展社会保障覆盖面，实现由城镇向农村、由职工向居民扩展，养老等社会保障水平逐步提高。此外，还叠加了保障性安居工程建设、初步建立基本住房保障制度等一系列措施，切实回应人民关切、在全国范围内逐步完善公共服务。
（2）税制改革：分步实施税收制度改革
这一阶段的税收制度改革按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进。其中包括改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制等。
➢出口退税
1994年分税制改革规定出口退税全部由中央财政负担，对中央财政造成了严重的财政压力。2004年，改革出口退税机制。按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的指导思想，实施出口退税机制改革，建立中央和地方共同负担的新机制。从2004年起，由中央和地方按75:25的比例共同负担。
➢统一各类企业税收
根据2007年通过的《中华人民共和国企业所得税法》，内资企业所得税率从33%降至25%，享受与外资企业同等税率，内外资企业税负不统一的格局得以打破。
➢增值税由生产型改为消费型
2004年之前，我国选择采用生产型增值税。生产型增值税不允许扣除外购固定资产所含的已征增值税，导致了企业设备投资中产生重复征税，加重了企业的税收负担。与此相反，消费型增值税允许一次性扣除外购固定资产所含的增值税，能有效消除重复征税、缓解企业税负。由此，我国开启了增值税由生产型转向消费型的改革。具体来看，2004年9月，财政部、国家税务总局制定《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，自2005年1月1日起在东北老工业基地八大行业进行增值税转型改革试点，进而扩展到全国。2007年5月，制定《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》，从7月1日起在中部地区6省26个老工业基地城市中的8个行业开展扩大增值税抵扣范围的试点。2008年，财政部印发《关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》，允许企业抵扣新购入设备所含的增值税，同时取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策，将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至3%，将矿产品增值税税率恢复到17%。增值税的转型大大降低了企业设备投资的税收负担，对扶持中小企业发展、激发企业经济活力具有重要意义。
➢完善消费税
将普通消费品逐步从税目中剔除，将一些高档消费品纳入消费税征税范围，适当扩大税基。有利于平衡各群体之间的纳税额。
➢个人所得税法修改
2004年到2014年间，个人所得税法进行了多次修正，持续减轻广大纳税人尤其是低收入群体的税负。举例来看，2007年，《中华人民共和国个人所得税法》通过第五次修正，个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。2011年，《中华人民共和国个人所得税法》通过第六次修正，明确提出个人所得税起征点由2000元提高到3500元。同时，现行个人所得税第1级税率由5%修改为3%，9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，扩大3%和10%两个低档税率和45%高档税率的适用范围。个人所得税法的修改，不仅减轻了广大纳税人尤其是低收入群体的税负，也促进了消费和经济增长。
（3）预算制度：预算体系的持续完善
本阶段的改革，在上一个阶段的基础上，对预算体系进行了持续的完善，第三本账和第四本账逐渐完善。具体来看，随着国有企业利润规模的增大和国有资产管理项国有资本管理的转变，2007年9月，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》正式建立国有资本经营预算制度，预算报告开始拥有了第三个账本。2010年，国务院发布了《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始编制社保基金预算。2013年，财政部首次编制了全国社会保险基金预算。
此外，在本阶段的改革中，预算外资金也开始全部纳入预算管理。2010年，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》要求，从2011年开始将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，至此预算外资金时代正式终结。
3、改革成果
收入端：全国财政收入稳步增长，宏观调控能力明显提升。2004-2014年，国家财政收入由2.4万亿元左右增长至11.9万亿元，年均复合增速约17%，占GDP的比重由2004年的14.9%增长至2014年的18.5%，累计增长约4个百分点。此外，历年财政收入增速基本高于GDP增速。国家财政实力明显增强、财政有力支撑社会经济发展，宏观调控能力也得到进一步提升。
支出端：公共服务支出明显上升，公共财政体系建设不断完善。2004-2014年间，一般公共预算支出中偏民生福利类的支出占比持续上升，在2014年已达到了46%左右。伴随财政支出向基本民生事项倾斜，我国财政支出结构进一步优化，逐步向适应社会主义市场经济发展要求的公共财政转变。
05
2014年-至今：深化财税体制改革
十八届三中全会提出了“深化财税体制改革”的目标。此后，《深化财税体制改革总体方案》印发，从政府间财政关系、税制改革、预算制度上进一步提出了改革的目标，相应配套措施逐步落地。1）在政府间财政关系上，进一步明确事权，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，将区域性公共服务明确为地方事权。2）在税制改革上，发挥税收制度的调控作用，扩容调整消费税，并后续征收缓解并稳步下划地方；完善资源税、促进对生态环境的保护。3）在预算制度改革上，基本建立四本账预算制度，并健全了地方债务管理体系。
1、背景：财税体制亟需与高质量发展相适配
十八届三中全会提出了“深化财税体制改革”，其中涉及“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”等。全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”
2、改革措施：建立与高质量发展相适配的财税制度
2014年6月政治局会议召开，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等方案。1）在政府间财政关系层面，提出了“明确事权”，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任；2）在税制改革层面，提出了优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用，改进税收征管体制；3）在预算制度方面，提出了逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府。
（1）政府间财政关系：明确事权
2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，财政体制改革在支出侧取得实质性的进展。《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的重要内容，提出了分领域逐步推进改革的时间表：即，2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017—2018年深入到教育、医疗、环保、交通等领域，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成央地事权和支出责任划分的清晰框架。
⚫适度加强中央财政事权：“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。”
⚫减少并规范中央与地方共同财权事权：“逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。”
⚫明确地方事权：“逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。”
⚫建立财权事权划分动态调整机制：“将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。”
2016年后，事权和支出划分开始在各领域细化落实。2018年，《关于印发基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》出台，明确中央与地方八大项基本公共服务划为共同事权范围；同年，出台医疗卫生领域政策，划分公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面的财政事权和支出责任；2019年，在科技和交通运输领域划分央地责任；2020年拓展到生态环境、公共文化和自然资源领域。
（2）税制改革：消费税、资源税改革深化
➢消费税：逐渐扩容调整，后续征收缓解并稳步下划地方
扩容方面，十八届三中全会提出，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。”8此后，消费税逐渐扩容，对豪华小轿车、高档化妆品、电池、涂料等品类的消费税征收做出调整。
⚫对豪华小轿车在零售环节加征消费税：2016年11月财政部、国家税务总局印发《关于对超豪华小汽车加征消费税有关事项的通知》，于“小汽车”税目下增设“超豪华小汽车”子税目，征收范围为每辆零售价格130万元（不含增值税）及以上的乘用车和中轻型商用客车，即乘用车和中轻型商用客车子税目中的超豪华小汽车。对超豪华小汽车在生产（进口）环节按原有税率征收消费税，并在零售环节加征10%的消费税。
⚫界定高档化妆品并下调税率：2016年10月，财政部和国家税务总局下发《关于调整化妆品消费税政策的通知》，明确“取消对普通美容、修饰类化妆品征收消费税，将“化妆品”税目名称更名为“高档化妆品”。征收范围包括高档美容、修饰类化妆品、高档护肤类化妆品和成套化妆品。税率调整为15%。”相较于1994年对化妆品30%的税率，下调了15%。
⚫将电池、涂料列入征收范围，但对绿色电池和低挥发性涂料予以免税，推动行业转型出清：2015年1月26日，财政部发布《关于对电池、涂料征收消费税的通知》，将电池、涂料列入消费税征收范围，在生产、委托加工和进口环节征收，适用税率均为4%。与此同时，对于环境无害的节能环保电池如太阳能电池和VOC含量低于420克/升(含)的涂料免征消费税，这样的税率设置体现了支持环保、推动符合产业发展要的新能源电池发展的趋势，推动行业转型出清。
后续征收环节及下划地方方面：2019年9月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》发布，其中提到“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。
➢资源税：清费立税、从价计征改革全面实施
2016年5月，财政部、国家税务总局公布了《关于全面推进资源税改革的通知》，决定从2016年7月1日起全面推进资源税改革。具体来看，本次资源税改革主要从以下几个方面展开：
1）扩大资源税征收范围。一是在河北省率先开展水资源税改革试点工作，二是要求逐步将森林、草场、滩涂等其他自然资源纳入征收范围。
2）推进从价计征改革。对前期尚未从价计征的所有129个税目进行改革。其中124个税目实施清费立税和从价计征，税源分散、计税价格难以取得的砂石等5个税目仅实施清费立税、继续从量计征。
3）全面清理矿产资源收费基金。将矿产资源补偿费费率降为零，停止征收价格调节基金，取缔地方针对矿产资源违规设立的各种收费基金项目。
4）赋予省级政府部分税政管理权。省级人民政府被赋予提出资源税税目、税率和税收优惠建议等方面的税政管理权。允许各省级人民政府根据本地区资源开发利用情况，在规定税率幅度内提出开征资源税具体方案建议，报国务院批准后实施。此外，在资源税税率、税收优惠政策等方面也作出了相应部署。
（3）预算制度：四本账基本建立，健全地方债务管理制度
2013年，十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“要实施全面规范、公开透明的预算制度”9。2014年8月，第十二届人大常委会第十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，2014年《预算法》建立起了四本预算组成的政府预算体系，并建立了地方政府债务管理制度，允许地方政府举借债务。
➢四本账预算体系的建立
全口径预算管理开启，四本预算体系建立。2014年《预算法》第五条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，并明确“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”
➢健全地方政府债务管理制度，允许地方举债
原《预算法》第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。经过修订，2014年《预算法》允许地方政府举借债务，但同时从6个方面作出限制性规定。
（1）限制举债主体。地方政府举借债务的主体只能是经国务院批准的省、自治区、直辖市政府。
（2）控制举债规模。省级政府举借债务的规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。地方政府在国务院下达的限额内举借的债务。
（3）明确举债方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
（4）限定债务资金用途。地方政府举借债务只能用于公共预算中必需的部分建设投资，公益性资本支出，不得用于经常性支出。
（5）列入预算并向社会公开。地方政府举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。政府举借债务的情况要向社会公开并作出说明。
（6）严格控制债务风险。地方政府举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。
➢化解地方政府债务风险
06
财税体制改革成果
经过多年的持续改革，我国已逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，中央与地方的收入划分进一步理顺，财政转移支付制度的改革持续深化。在税收制度改革方面，税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系建立健全。在预算管理制度改革方面，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。
1、财政实力增强
从收入端来看，国家财政实力不断增强，随着经济平稳健康发展，国家财政收入保持较快增速，财政“蛋糕”越做越大。1984-2023年，全国财政收入从947亿元增长到18.11万亿元，年复合增速约14%。两个比重已基本稳定，“分税制”改革后，中央财政占全国财政收入的比例快速攀升至50%左右，并基本稳定在50%左右；财政收入占GDP的比重从1984年的13%一度攀升至19%左右，近年来随着减税降费的推进有所下降，但比例基本稳定。
从支出端来看，全国财政支出规模逐年扩大，有力促进了经济社会事业全面发展进步。1984-2023年，全国一般公共预算支出从1701亿元增长到约27.5万亿元，年复合增速约14%。近年来财政支出逐渐向民生倾斜，社会福利性支出占比较高，基本稳定在45%-50%左右。2022年，根据我们计算，民生福利类支出约13万亿元，约占公共财政支出的50%。
2、税收制度持续优化，直接税占比逐步提高
随着税制改革的不断推进，我国的税收制度逐渐完善。目前，我国主要有18种税。其中增值税、企业所得税、进口环节增值税和消费税金额相对较高，分别占2023年税收收入的38%、22%、11%，金额约6.9万亿元、1.6万亿元、1.9万亿元。
直接税占比稳步提升。自2018年《深化财税体制改革总体方案》提出“优化税制结构，逐步提高直接税比重”后，直接税占比稳步提升，从2014年的33%，提升至2022年的41%，累计提升8个百分点，直接税占比稳步提高。
宏观税负方面，近年来，随着大规模减税降费的推进，我国狭义宏观税负持续降低，现在基本稳定在较低水平。
3、预算制度的不断完善
目前，我国已基本建立标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。2015-2023年间，四本账收入总量从约24万亿元增长至2023年的约41亿元，年复合增速约6.6%。其中，2023年，公共财政收入约22万亿元，约占收入总量的53%；全国政府性基金收入约7万亿元，约占收入总量的17%；国有资本经营收入约6700亿元，约占收入总量的2%；社保基金收入约11万亿元，约占收入总量的27%。
整体来看，四轮财税体制改革层层递进，在政府间财政关系、税制改革和预算制度改革方面均取得重要成果。财政收入端来看，国家财政实力不断增强，财政收入保持较快增速；财政支出端来看，全国财政支出规模逐年扩大，财政支出逐渐向民生倾斜，支出结构持续优化。税收制度持续优化，直接税占比逐步提高，大规模减税降费持续推进。预算制度不断完善，全口径预算管理持续推进，四本账收入总量稳定增长。