如何化解存量PPP项目纠纷？专家呼吁完善机制
本报（chinatimes.net.cn）记者张智北京报道
当前，我国基础设施投融资建设进入新阶段。数据显示，今年上半年，全国固定资产投资（不含农户）245391亿元，同比增长3.9%，其中基建投资保持了平稳增长。
然而，我国存量基础设施项目规模庞大，数据显示，仅PPP存量项目合同额已逾20万亿元。当前，受政策变化等多种因素影响，部分存量项目面临纠纷有所增多，如何解决这些纠纷，备受业内关注。
“争议解决机制的完善是我们20万亿元存量PPP项目顺利运行必须要解决的问题，也是PPP新机制必须面临的课题。”在近日召开的存量基础设施投融资项目纠纷处理机制建设与案例分享研讨会上，北京大成律师事务所高级合伙人黄华珍对包括《华夏时报》在内的记者表示。
清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清认为，存量项目纠纷的解决是基建投融资可持续发展的关键。宏观层面上，需要政府、央国企和银行更加有担当，公众也要给予充分的理解；项目层面上，要选择适当的争议解决方式，包括再谈判、调解、仲裁、行政诉讼和民事诉讼等多元化工具，需要懂基建投融资和相关法律法规政策等知识的复合型人才，以更有利于争议的解决。
多渠道解决争端
事实上，PPP政策变化会对存量项目融资等造成影响。
由于资金压力等原因，一些社会资本方对地方政府不履约、拖欠款问题，也可能诉诸法律。
黄华珍发现，在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施后，法院对PPP项目合同性质裁判存在支持行政诉讼的倾向。司法实践中，如果投资人提起民事诉讼，多数情况下可能被驳回；但投资人若提起确认PPP项目合同仲裁条款效力之诉，法院则多予以支持。
不过，诉诸法律也有着现实弊端。
“有的PPP项目争议方，仅管辖权纠纷就打了几年的官司，也就是说解决纠纷的门还没进，在门口打了几年官司。争议解决机制的完善是存量PPP项目顺利运行必须要解决的问题，也是PPP新机制必须面临的课题。”黄华珍说。
对此，最高人民法院行政审判庭原庭长黄永维在研讨会上表示，最高院《行政协议司法解释》实质采纳了PPP协议系行政协议或民事的“性质二分法”。之后，行政法规、部门规章淡化了对PPP协议性质的界定。
黄永维认为，在法律适用层面，基于行政协议争议属于公法争议，因此不能适用仲裁法的规定。同时，《行政协议司法解释》第26条规定“行政法规另有规定”的例外情形值得关注。司法实践中，中国法院目前对于PPP争议的定性，基本遵循《行政协议司法解释》的处理路径。如果有的PPP协议经判断属于民事合同的，可以适用仲裁法的规定。如果有的PPP协议经判断属于行政协议的，原则上不能适用仲裁法，但是法律、行政法规明确可以适用仲裁法的除外。对于PPP协议的可仲裁性应当按照上述方式综合判断。
中国政法大学教授、中国民商事争议解决研究中心主任杨秀清则表示，困境的归因是两分法的问题，应探索PPP纠纷的一体化解决机制，即通过民事一体化或行政一体化突破公私法二元化分割所形成的局限。同时，行政协议的范围窄于PPP协议，因此应当保留仲裁条款的适用空间，这也是国际惯例。
完善机制至关重要
“目前面临的很多困境和挑战，需要从立法层面、部委政策、司法解释以及诉讼、仲裁等争议解决机制方面进一步完善。”大成律师事务所高级合伙人、大成房建与能源专业委员会牵头人杨贵生表示。
为解决司法实践的现实困境，黄华珍呼吁，在充分尊重现有制度规定的基础上，有关部门应明确二分法的划分标准，以避免投资者陷入漫长的管辖权纠纷程序。她还建议，应不断完善行政协议制度，比如一些标的额大且复杂的案件依法规归基层人民法院管辖，不利于双方争议的解决，建议参考民事诉讼案件中关于标的额的管辖范围，在行政诉讼程序中作出类似规定，能更有利于各方争议事项的解决，以此让各方服判息诉。
同时，她表示，投资者要善用行政诉讼程序保护自身合法权益。
“从实践中看，PPP项目纠纷中，采取行政诉讼并没有想象中那么可怕。因为行政机关承担举证责任较重，且行政诉讼采用全面审查原则，有相应的法定程序。另外行政诉讼收费相对民事诉讼更低。”黄华珍说。
对于PPP项目投资人，她建议，一是不必害怕行政诉讼，行政诉讼也有成本低廉等诸多优点；二是慎重约定仲裁、慎重使用民事诉讼程序解决PPP纠纷，避免面临撤裁风险和未来可能面临漫长的管辖权纠纷审理程序；三是建议在《PPP项目合同》中选择“协议管辖”这一更为现实可靠的制度工具保护自身利益；四是当进入诉讼程序后，善于运用新解释的新规则，结合传统行政诉讼制度，以及民事法律制度，全面保护自己的利益。
对于政府方，她建议，应严格依法行政、严守合同，行政协议诉讼制度是政府依法行政的而不是地方保护主义的保护伞，根据行政诉讼法，政府作出具体行政行为必须事实确凿、理由充分，不得事后收集证据和理由；且行政行为依接受司法的合法性审查，因此较民事诉讼而言，政府方的守法义务是强化而非弱化。
近年国际上ADR（替代争议解决）方式日趋盛行，因此黄华珍也建议，PPP项目纠纷考虑替代纠纷解决机制，由有权机关牵头成立诉调对接的PPP调解中心，例如可以考虑在仲裁机构下设该中心，因为仲裁机构下设调解中心有较为丰富的经验。
责任编辑：徐芸茜主编：公培佳