有效盘活存量土地和低效用地的路径探索
中央财经大学王浩儒柴铎
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“要优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。这一政策旨在通过改革土地利用方式，实现土地资源的节约和高效利用，推进以人为本的新型城镇化。
盘活存量土地和低效用地是我国推进新型城镇化和实现城市高质量发展的关键策略，也是推进城市更新工作和促进房地产市场平稳健康发展的重要举措，有利于实现城市建设从大规模的增量扩建转向存量更新和增量调整并重，同时可以为房地产市场提供新的增长点，带动相关开发投资，最大化利用土地价值，实现优质项目入市，从居住、商业、工业等多业态拉动房地产有效需求。
一、盘活存量土地和低效用地的路径
在实践过程中，盘活存量土地和低效用地涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长，经营主体积极性有待提高，需要进一步强化政策激励。推进存量土地和低效用地盘活，需重点做好以下四个方面的工作。
1.优化城市规划和设计。坚持城市国土空间规划统筹和引领，优化城市空间功能分区，提出规划目标和实施策略，合理划分规划单元，明确土地利用、建筑布局、交通系统、公共设施、绿地系统等具体规划内容，建立待盘活存量用地清单，全面动态掌握存量土地利用情况。
2.加快发展土地二级市场。进一步完善二级市场管理政策法规，规范交易流程，鼓励存量用地流转，支持有条件企业市场化收购房企存量土地，推进交易信息公开，健全市场监管机制，完善相关税费政策。
3.推动土地混合开发和用途转换。健全土地混合开发利用相关制度，促进产城融合、职住平衡，营造高品质社区；允许存量土地、存量建筑依法调整土地用途，推进容积率转移和奖励机制。
4.完善土地节约集约利用政策。严格城镇开发边界管理，强化规划期内新增建设用地总量刚性约束，推动批而未供土地利用，采取依法收回、协议收回、调整用途和规划条件后使用等方式分类处置闲置土地，完善土地收储机制和再开发收益分配机制。
二、盘活存量土地和低效用地的典型模式
在各地积极探索存量土地和低效用地再开发的实践过程中，形成了多种典型模式。
1.政府收储盘活模式。是指政府通过主动收储企业低效存量用地，整合后提供给有需求的公司进行再开发利用。
例如无锡市华虹集成电路研发和制造基地产业园改造项目。无锡市主动顺应加快存量土地盘活利用的新形势，通过政府收储低效用地，整合形成连片净地后，挂牌出让给新吴区集成电路链主企业华虹无锡公司，成功引入集成电路产业。
华虹无锡产业园项目所在地块原为早期民营工业园，总占地约500亩，其中北侧部分仅建设了三栋办公楼及少量厂房，土地利用效率较低。为了充分盘活该工业园低效用地，一方面政府主动开展收储工作，对上述地块中320亩低效产业用地进行收储，与相邻前期储备的380亩土地统筹整备成700亩连片净地，通过带地上建筑物挂牌方式出让。另外，华虹无锡公司借助技术创新，以创新建筑设计及建造技术支撑实现生产空间高度拓展，打造“上天入地”的“垂直工厂”，较一般集成电路项目容积率提升69%，同时充分利用12.6万平方米的地下空间，并集中配建6栋员工宿舍。
华虹项目二期全面达产后将成为国内技术最先进、生产规模最大的12英寸集成电路芯片生产制造基地，并逐步形成以华虹无锡产业园为核心的集成电路企业生态圈，实现通过盘活低效用地带动新兴产业发展的新模式。
2.企业联合盘活模式。主要指第三方企业（城市更新实施主体）联合原产权人、当地政府多方协同开展土地盘活工作。
天津市河东区第一机床总厂改造项目是河东区首个城市更新项目，项目实施主体为天津国资委实际控股的天津泰达融宇城市更新建设发展有限公司，负责一机床项目全生命期的建设及运营。
该项目的主要做法包括修改土地用地用途（将原先的工业用地性质调整为公园绿地、商业服务业设施用地兼容居住用地、市政道路用地）、调整地块容积率（由1.19调整为1.61）、对工业遗存进行分类保护（做法包括原貌保护建筑、保留改造和改造再利用）、补齐民生设施短板（整合公园绿地、改建文化活动中心、新建幼儿园和社区卫生站等）和建立“投资-建设-运营”全链条的再开发模式（组建“政企联合”招商专班，重点引进智能科技、工业设计、数字经济三大产业类型企业）。
该项目预计总投资66亿元，提供超5000个就业岗位，实现园区年纳税5亿元。通过“企业主导、政府搭台、多方共进”的再开发模式充分盘活存量低效用地，实现新兴产业培育、老旧小区改造、人居环境改善等显著成效。
3.原产权人自主改造模式。主要指原产权人主动牵头，通过多方合作，提升现有低效用地的产出效益。
上海市浦东新区张江水泥厂改造项目为浦东新区“金色中环发展带”重点更新项目。2023年上海地产集团以自主更新的方式，与张江集团合作，开启地块“保护性更新”。该地块的产权主体为上海房地（集团）有限公司（上海地产集团的下属企业）全资设立的项目公司—全澄公司，项目公司以增资扩股的方式引入具备丰富产业园区开发经验的张江集团合作，融合市、区两级国有企业在开发方面的资源，成立园区平台公司。同时联合原浦东水泥厂的产权运营单位，为项目提供了大量的厂房、生产线图纸，用以支持改造工作。
该项目通过存量补地价方式的特色做法，实现土地用途从工业用地调整为C65科研设计用地，同时开发强度从原本的0.3向上提高至2.5。而针对复杂权属关系、场地内地下障碍物等情况，原产权主体上海地产集团提前1~2年介入研究、协调清理，同时启动编制转型方案，为后续开发建设扫清障碍。
改造后项目总投资67亿元，固定资产投资强度3887万元/亩，达产销售收入735450万元/年。通过改造，张江水泥厂项目充分挖掘存量土地价值，实现从“灰色”到“绿色”成功蜕变，成为产业共生、建筑多元、人文共享为一体的复合型产业园区。
4.二级市场转让盘活模式。是指原土地使用权人将低效用地通过二级市场转让给其它市场主体，由受让土地的市场主体主导完成低效用地的再开发利用。
合肥市大众汽车产业园改造项目主要通过土地使用权人自主改造和市场主体参与改造等方式，对原安徽江淮汽车股份有限公司名下低效建设用地进行再开发。通过二级市场转让，大众安徽通过土地使用权分割转让方式受让江汽股份公司上述用地中的764亩土地（含部分现状厂房），用于建设大众安徽整车制造一期（大众一工厂）项目；合肥恒创智能有限公司通过转让方式取得675亩未建土地，用于建设大众安徽核心零部件产业园项目，总共盘活1400余亩低效工业用地和闲置资产。
该项目通过政府引导优质企业收购、租赁低效土地、闲置厂房，实现破旧立新。在省、市政府的大力支持下，经开区管委会积极对接大众公司及江淮集团，全程推进双方的合作谈判，引介江淮生产基地作为新项目新能源整车制造基地的选址。通过分类改造升级的模式，分别建设大众一工厂项目和大众核心零部件产业园项目，两部分土地同时提高了容积率和投资强度，最大化挖掘闲置低效用地价值。
项目达产后，土地的亩均税收由原先的4.18万元/亩提升至245万元/亩。大众安徽将形成36万辆实际产能，年销售收入约580亿元，年缴纳税收约32.8亿元，核心供应商园区将形成年产值约187亿元，年缴纳税收约2.5亿元，有效推动经开区高质量发展。
此外，典型模式还包括土地混合开发利用盘活模式、府院联动盘活模式、行业协会企业联合盘活模式等。这些实践模式各有特点，但共同的目标都是提升土地利用效率，促进产业升级和城市高质量发展。
三、盘活存量土地和低效用地需多方协调
盘活存量土地和低效用地有助于增强土地要素对城市高质量发展的保障能力。而盘活工作涉及众多利益相关方，需要政府相关部门、金融机构、参与企业充分协调，积极探索创新模式，以确保改造项目的成功实施。
一是要充分发挥政府职能。政府有关部门在做好存量用地动态调研的同时，需结合当地发展需要，借助优质土地资源积极引入链主企业，优化城市产业供给和配套设施供给，带动就业、税收与经济增长。
二是要加大金融支持力度。利用专项政府债券、专项商业贷款等金融工具为盘活存量用地和低效土地注入金融活水，充分支持有条件的政府、企业收购房企存量用地，消化存量商品房。
三是要激发市场主体活力。存量土地再开发过程需要发挥城市更新建设公司、代建公司、咨询公司、建设单位等市场主体的专业优势，政府有关部门需增强保障工作定力，通过调整容积率、变更土地用途、减免税费等方式保障市场主体的合理利润。
盘活存量闲置土地需要更多政策工具
苏志勇/文
9月30日，自然资源部召开会议，传达学习9月26日中央政治局会议精神和9月29日国务院常务会议部署，研究贯彻落实工作。针对中央政治局会议部署的“促进房地产止跌回稳”和“做好经济大省发展要素保障”两个方面重大任务，提出近期要会同有关部门抓紧推进四方面工作：一是出台支持地方政府收回收购存量闲置土地的政策，二是尽快出台支持盘活存量闲置土地政策，三是出台政策性银行专项借款和商业银行贷款支持盘活存量土地的政策，四是出台用地用海要素保障的举措，推动房地产市场回稳，强化对经济大省、重大项目的用地用海保障。
盘活存量闲置土地，提高土地利用效率，不仅是实现高质量发展的必然要求，对现阶段缓解房企资金压力、防范化解房地产市场风险，也具有很强的现实意义。
5月17日，国务院副总理何立峰在全国切实做好保交房工作视频会议上首次提出，“相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困”。由此，地方政府收回、收购已出让闲置土地，与收购商品房用作保障房，成为“打好商品住房烂尾风险处置攻坚战”的两大重磅举措。
从政策落实情况看，收购商品房用作保障房工作取得了阶段性成果，但是在收回、收购已出让闲置土地方面进展缓慢。究其原因，一是这些存量闲置土地成因复杂。其中既有土地受让人主观原因造成的闲置，也有因政府及相关部门行为造成的开发延迟，还有一些涉及诉讼的闲置土地；既有因自然灾害、疫情原因造成的土地开发迟滞，也有因房企经营困难导致的已出让土地无力继续开发。根据相关数据统计，2021年～2023年全国拿地开工率仅为49%，很多企业持有的土地大量滞压。根据不同成因造成的土地闲置，需要在科学评估的基础上分类处置。二是收回、收购已出让闲置土地，在政策依据和具体操作程序上尚不完善，尽管原有制度为闲置土地处置和盘活提供了有效的法规依据，但针对当前新形势下涌现出的闲置土地类型，还需要深入探索能够有效平衡各方利益主体的切实举措。三是地方财政资金吃紧，仅靠地方财政很难完成收回、收购闲置土地任务。四是对收回的闲置土地如何进行处置和实现有效利用，也是面临的一大难题。
为了解决当前盘活房地产存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，近期自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台了三个方面18条政策措施，对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策，支持各地处置闲置用地、盘活存量土地。中国人民银行行长潘功胜也在新闻发布会上表示，“央行将支持收购房企存量土地。在将部分地方政府专项债券用于土地储备基础上，研究允许政策性银行、商业银行贷款支持有条件的企业市场化收购房企土地，盘活存量用地，缓解房企资金压力。必要时，人民银行可提供政策支持”。
有了各部委的政策支持，地方政府还应根据实际情况制定更为详尽的实施细则，例如，如何规范已出让土地变更规划条件，财政税收等鼓励政策，收回、收购闲置土地程序，在具体实施过程中做到有章可循；再如，收回的闲置土地如何处置，也需根据各地城市规划、产业布局、人口状况、住房供需等情况做好妥善安排。
总之，盘活闲置存量土地涉及面广，需要资金量大，需要政府各部门协同配合，同时需要处理好政府部门、金融机构、收购主体、产权人等各方面关系，以确保收储工作的顺利实施。