推进以县域为基本单元的城乡融合发展
●县域发展涵盖了县城、乡镇、村庄多个发展层次，把县域作为城乡融合发展的重要切入点和最为基础、重要的环节，是新发展阶段构建新型工农城乡关系的重要战略举措
□张克俊
城乡融合既是目标，也是路径和过程。与城乡统筹不同，城乡融合发展的过程更加强调城乡平等、双向流动、互促互动和全民参与。在此过程中，城与乡的产业得到高度协同、功能得到有效衔接、公共服务实现均等，进而发展为相辅相融、功能互补、和谐共生的地域空间共同体。城乡融合发展与“四化同步”相互联系、融为一体，在“四化同步”过程中得以实现。推进城乡融合发展要以县域为基本单元，才能更有效地形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
在“四化同步”中推进城乡融合
在全面建设社会主义现代化国家过程中，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“四化”是主要动力和核心支撑，城乡高度融合则是全面建设社会主义现代化国家的显著标志。“四化同步”是指“四化”在时间上同步演进、空间上一体布局、功能上耦合叠加。“四化同步”是实现城乡融合的内驱动力和主要路径，同时“四化同步”的过程就是城乡融合发展的过程。工业化是实现现代化不可逾越的阶段和核心内容，是推动城镇化和农业现代化的引领，是促进城乡融合的主引擎；信息化核心是降低交易成本、提高生产效率，能为工业化、城镇化和农业现代化注入新活力，是推进城乡融合发展最强劲的新动能；城镇化是工业化的必然结果，是承接工业化、信息化发展和农业转移人口集聚的空间、载体和平台，同时又是带动乡村加快发展、推进城乡融合发展的关键拉力；农业现代化直接代表较高的土地产出率、劳动生产率和资源利用率，是工业化、城镇化的发展基础，是城乡融合发展的强大推力。在“四化同步”发展过程中，每一个子板块都发挥着独特的功能和作用，实质是通过信息化和新型工业化深度融合、新型工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，既推进城乡融合发展，又加快社会主义现代化的建设进程。
我省在全面推进现代化建设过程中要解决城乡发展不平衡、农村发展不充分这个矛盾，必须走以“四化同步”为内在驱动的城乡融合发展新模式。要坚持新型城镇化和乡村振兴两轮驱动、市场和政府双向引导，大力实施制造强省战略、数字四川战略、新型城镇化战略、创新驱动战略，以工业兴省为主擎、人的城镇化为核心、信息化为强大动能，加速推进以工促农、工农互促，以城带乡、城乡互补步伐，强力补上农业农村现代化这个最大短板，着力推进城市基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖、现代文明向乡村传播。
把县域作为城乡融合发展的重要切入点
长期以来，县域一直都是我国的行政主体，也是经济社会活动的重要载体。县域作为连接乡村与大中城市的纽带，兼具城市性与农村性，既是乡村振兴的主战场，也是城市体系末梢节点的承载地，县城作为城市与乡村的中间连接体，是城市之尾、农村之首，县域发展涵盖了县城、乡镇、村庄多个发展层次，把县域作为城乡融合发展的重要切入点和最为基础、重要的环节，是新发展阶段构建新型工农城乡关系的重要战略举措。
县域是相对完整的经济运行体系中的最小单元。在县域发展空间内，既有县域、镇域经济形式，又有集体村域经济、家庭经济发展空间；既有以组织财政税收、提供政府投资、制定发展规划、提供政策支持、壮大公有经济等为主要内容的政府经济，又有以民间产业、私营企业、个体灵活就业为主要内容的百姓经济；既有具备当地特色的第二三产业，又有以农业为主的第一产业。以县域为基本单元推进城乡融合发展，既能在一定程度上避免城市发展带来的虹吸效应，缓解城市发展承载的压力，又能更好地直接对接乡镇、村庄，为城乡进一步融合提供有效的缓冲空间。
县域单元具有承上启下的作用。县域“承上”以县城为主要载体接受大中城市的辐射和产业转移，具有满足广大农民群众就业安家需求的巨大潜力，最经济地促进农民就地城镇化、农业转移人口市民化，最有效推动新型城镇化建设。县域“启下”传输乡村发展所需要的科技、人才、资本、数字信息等要素，推动各类乡村资源以市场化形式盘活利用，引领乡村现代富民产业发展，打开广大农村消费市场，促进城乡经济循环。
县域单元资源禀赋和发展路径更具差异性。以县域为基本单元推进城乡融合发展，更能迸发多样发展形式与生机活力。因各个县域所处地理位置、区位条件、资源禀赋、人文历史等发展基础不同，不同县域的发展路径具有地域差异性，这赋予各县挖掘自身特色、走特色城乡融合之路的探索空间。我省有183个县（市、区），地貌环境多样，既有平原县，更有丘陵、山区、高原县；县域类型丰富，既有农业大县、工业大县、商贸大县，又有旅游大县、历史文化大县、生态大县，利用这样的区域差别优势，以县域为基本单元推进各有特色的城乡融合模式，就能呈现城乡融合的多种形式和多样活力。
构建县域“五个融合”新型城乡关系
以县域为重要切入点推进城乡融合发展，就是要以加快县域经济高质量发展为龙头，以“四化同步”为内驱，以县城作为连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，扎实推进“五个融合”，构建新型工农城乡关系。
推进县域城乡要素配置融合。生产要素的双向自由流动是推动城乡融合的核心环节和重点内容。当前的城乡融合亟需以县域单元为载体，打破城乡二元结构。以县域单元作为有效载体，统筹推进农民就近城镇化和人才资本下乡。要建立健全农民就近市民化成本由政府、企业和农民等各方分担机制，实施向县域更加倾斜的财政、投资、土地、产业等政策，支持县城吸纳更多的农村人口落户。对进城落户农民的承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”给予充分落实保障并鼓励市场化退出。制定更加有力的财政金融、社会保障等激励政策，吸引高校毕业生、外出农民工、经商人员、教科文卫体人员等各类人才返乡入乡广泛参与乡村振兴，引导城市居民下乡消费和养老，促进人口稳定有序双向流动。健全乡村振兴的多元化投融资机制，鼓励工商资本与村集体建立合作共赢和融合发展机制。深化农村土地“三权分置”改革，进一步放活承包地经营权、宅基地使用权，稳步推进集体经营性建设用地入市。搭建城市要素流入乡村的平台，真正多渠道打通城乡要素自由流动通道。
推进县域城乡规划布局融合。城乡规划布局融合主要是摆脱以往单一的城镇、城市或村庄规划角度，从长远的角度对城乡空间、功能、产业、土地、生态、就业与社会保障、基础设施和公共服务等进行统筹规划，使城乡资源实现合理配置与控制保护。要强化城乡一体设计理念，统筹安排县域的城镇建设、村落分布、道路建设、农田保护、生态涵养等空间布局，守住“三区三线”，按照“多规合一”的原则做好县域空间规划，并与城乡规划、土地利用规划等实现有机融合。要突出因地制宜、分类定位，针对重点开发县、生态功能县、农业产业县等编制空间规划，使规划更具指导性。要明确县域内城乡功能定位，以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地，促进县乡村功能衔接互补和布局一体化，做好县域内以片区为单元的乡村国土空间规划，因地制宜编制镇村规划，推动资源要素向乡村优势区域集中，增强中心镇、中心村集聚承载能力。
推进县域城乡产业互动融合。城乡产业互动融合是指根据三大产业在城乡之间的分布特点，以区位选择理论为依据、以资源禀赋优势和市场为指向，发展城乡关联产业，打通工农、城乡之间的产业价值链、供应链、创新链，在双向产业延伸过程中促进城乡之间的分工与合作，实现城乡产业互补互动、一体化发展。县域涵盖了从一产到三产，从种植、加工到服务的完整产业体系，具有一定的产业吸纳和转化能力。推进县域城乡产业发展融合，要以产镇融合为核心理念，培育产业融合发展品牌，构建“一镇一特”“一村一品”发展格局，创建一批特色示范小镇；大力培育优势特色产业融合园区，大力发展农产品加工业，加强县域商业体系建设，推进县域新产业新业态发展。在县域要搭建城乡产业协同发展的有效平台，创建城乡产业协同发展基地和先行区，构建以工促农、以城带乡、以企帮村的城乡产业协同发展机制。鼓励已有城市产业下沉到乡村，输入现代科技、管理等先进要素，鼓励村集体联合到县城、工业园区、经济开发区等抱团发展。
推进县域城乡公共服务融合。城乡公共服务均等化和有效融合是从根本上消除城乡二元社会结构，让城乡居民平等参与现代化过程、共享现代化成果的关键内容。以县域为载体推进城乡公共服务融合，主要是根据未来城乡人口分布的变化，优化县域内城乡基础设施和公共服务布局，推动县、乡、村三级层面的基础设施和基本公共服务均衡供给。要大力推进县城市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾能力、老化管网改造、数字化改造等为重点的基础设施建设，提升以医疗卫生、教育文化体育、养老和社会福利等为主的公共服务水平，加快县城基本公共服务常住人口全覆盖，切实增强县城人口承载力和吸引力。要充分发挥和大力提升县城辐射带动乡村能力，加快推进县城基础设施向乡村延伸、县城公共服务向乡村覆盖，积极建设县域城乡教育联合体、医疗卫生共同体，建立健全县乡村衔接的三级养老服务网络体系。
推进县域城乡生态治理融合。城乡生态治理融合主要是将城乡看作统一的生态空间进行一体化治理，依据区域中各自承担的生态功能，开展资源集约利用、环境保护与生态建设及其相关产业活动，构建城乡一体的生态经济产业链，使城乡形成统一的生态系统并良性运转。以县域为载体推进城乡生态治理融合，要求始终秉持绿色发展和一体化理念，统筹县、乡、村三级层面的生态资源，构建由政府主导、企业主体、社会参与、市场化运作、可持续发展的城乡生态产品价值实现机制。要依托乡村自身生态本底和景观，继续推进农村人居环境整治，建设宜居宜业和美乡村。利用城市或县城流入的科技、信息、人才、管理等先进要素，在保护乡村生态基础上发掘生态多功能，因地制宜推进乡村生态产业化，利用“生态+”等模式，推进生态资源与农业、旅游、文化、康养等产业融合，为县城及城市提供生态产品和生态服务。
（作者系四川省社科院农村发展研究所所长、研究员）