以案说法 | 成片开发方案批复是否属于行政复议受案范围？
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新《土地管理法》修改的亮点之一，就是确立了“公共利益”作为征收前提条件的法定地位。成片开发是《土地管理法》确立的六大公共利益情形之一，这是充分考虑我国经济社会发展阶段、具有中国特色的立法设计。与其他以具体项目为基础的公共利益类型不同，成片开发征收规模更大，涉及的群众利益更广，矛盾也更为复杂。因为属于新生事物，目前尚无可资借鉴的成熟案例，成片开发导致的行政争议如何处置，就成为一个亟待深入研究的法律问题。对此，业内人士结合工作实践，以土地征收成片开发方案批复行政复议案为基础，对其可救济性进行了探讨，以供参考。
基本案情
2021年8月，经江苏省人民政府批准，江苏省自然资源厅作出《关于批准淮安市清江浦区2021-01号等8个土地征收成片开发方案的函》（以下简称《开发方案批复》），同意淮安市8个土地征收成片开发方案。2021年11月，高某某等人认为该成片开发方案认定事实不清、程序违法，向江苏省人民政府提起行政复议，请求确认上述《开发方案批复》违法并予以撤销。
争议焦点
关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议受案范围，审理中有两种意见。一种意见认为，属于行政复议受案范围。理由为开发方案批复作出后已向社会进行公示，该批准行为可以视为一个已经成熟且对外已发生效力的具体行政行为，对申请人权益产生直接影响，应当进行审查。另一种意见认为，不属于行政复议受案范围。理由为经批准的成片开发方案并不是一个成熟的行政行为，并非直接适用于土地财产权益类的决定。是否批准征收首先要审查是否符合公共利益，开发方案批复只是征地的一个前置性过程行政行为，批复的强制性内容并未对土地权利人产生直接影响，必须通过后续的土地征收等行为才能确定。土地权利人认为该批复违法，可以依法对土地征收等行为实施救济。
复议结果
复议机关认为，属于行政复议受案范围的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或对行政相对人权利义务产生直接影响的行为。土地征收成片开发方案批复是后续征地行为符合公共利益的依据，并非直接适用于土地财产权利的决定，对申请人的权利义务不产生直接影响。因此，案涉批复不属于行政复议受案范围，申请人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，遂作出复议决定，驳回申请人的行政复议申请。
分 析
案涉情形是否属于行政复议受案范围，法律法规尚无明确规定，现实中也无既定案例可供借鉴，需从理论角度进行分析。笔者认同行政复议决定的观点，即土地征收成片开发方案批复不属于行政复议受案范围。
成片开发方案批复对土地权利人利益不产生直接影响
一是成片开发方案批复仅是对征收行为是否属于公共利益的初步判断和抽象判断，具有宏观性。根据《土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据《土地管理法》第四十五条的规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的属于公共利益需要。《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》明确，土地成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。土地征收成片开发方案应当包括成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；必要性、主要用途和实现的功能；拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估等五项内容。因此，成片开发方案涵括的是县（市、区）辖区内多个地块，主要考量的是土地区位、地类及比例（公益用地）及效益等宏观因素，地块以及被征收人尚未具体化，此时的审查是对其是否符合公共利益的初步判断和抽象判断。
二是成片开发方案批复后权利仍处于可流动状态，尚未受到法律约束。成片开发方案批复后，成片开发片区内地块是否启动征收，征收时间、范围、数量，甚至成片开发方案本身是否有调整都处于待定状态。国家征收权是否启动以是否征收预公告发布为标志。根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。该规定实质上就是明确征收预公告的保全效力，土地预公告发布后被征收人和被征收财产的范围才得以确定，直到这时哪些土地要被征收、涉及哪些被征地农民才最终得以具化。反推之，在具体地块征收土地预公告发布前，土地的权属、地类、房屋以及青苗等地上附着物、集体经济组织成员都处于可流动、可变更状态。因此，仅仅只有成片开发方案批复时，申请人的权利义务并未受到实际影响，不具有权利救济的现实性。
土地征收批复是对被征收人利益产生直接影响的行政行为
土地征收批复需要满足公共利益、正当程序和公平补偿三大法律要件，是对三个法律要件的整体判断。公共利益只是征收批准的前提条件之一，个案征收中对公共利益这一前提条件的审查是对是否属于公共利益的最终判断和具体判断。根据《土地管理法实施条例》第三十条的规定，县级以上地方各级人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性和合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。《开发方案批复》也明确指出，在土地征收成片开发实施过程中，方案所含各开发片区的公益性用地比例不得降低。不符合上述要求的，不得批准该开发片区所涉地块土地征收。因此，批准机关在批准土地征收前，需要对具体地块征收是否属于公共利益进行二次审查。如果属于成片开发公共利益类型，由于此时征收时间节点、范围、地块、数量和被征收人范围均已确定并固化，因此对是否属于公共利益的二次审查是对成片开发具体征收行为中公共利益的最终判断和个案判断。成片开发方案内地块只有在符合具体公共利益且个案征收取得批准后方对申请人的权利义务产生实际影响，方具有权利救济的现实必要性。征收批复作出后，前期签订的征收补偿协议方才生效，具体到每一个被征地农户应当给付的征地补偿费用才能最终确定。如果被征收人认为其合法权益受到侵害，可以就征收批复提起行政复议予以救济。
允许对成片开发方案批复予以救济不具有经济性
多阶段行政行为有先阶段行为和后阶段行为之分，对外发生法律效力的行为应该是最后阶段的行为，先阶段行为实质上属于内部意见的交换，但是先阶段行为对后阶段行为具有约束力。一般情况下，行政相对人对多阶段行政行为不服的，应当对最后阶段的行政行为行使救济权，但是无论是复议机关还是审判机关，对多阶段行政行为的审查应覆盖各个阶段的行政行为。这种制度设计符合救济的经济性原则。因为如果允许对多阶段行政行为的每一个阶段都行使救济权，会导致行政机关的每个行为都要接受复议机关和审判机关的多重审查，对前一个阶段的审查尚未终局，后一阶段的行政行为就很难有效开展，这会导致巨大的决策成本，也与行政效率追求相悖。同样，行政相对人也需要对每一个阶段的行政行为行使救济权才能保障自己的合法权益。如果仅允许行政相对人对最后一个阶段行政行为行使救济权，但又要求审判机关或复议机关对所有阶段的行政行为进行全面审查，这就在减少行政机关和行政相对人诉累的同时，又充分保障了行政相对人的合法权益受到全面救济的机会。
土地征收是典型的多阶段行政行为。土地征收包括多达十几个阶段，如果允许行政相对人对每一个阶段都行使救济权，则会导致正常的征收程序被完全破坏，不符合救济制度设计的初衷。特别是如果允许行政相对人对征收最前端的成片开发方案批复行使救济权，会导致正式的征收程序尚未启动将面临大量的行政争议。而对征收批复这一末端的结论性载体提起行政复议，复议机关则需要对包括成片开发方案批复在内的所有阶段的行政行为进行审查，只要一个阶段的行政行为存在瑕疵，就可能面临征收批复被确认违法甚至被撤销的情况。这无论是对行政相对人、征收机关还是复议机关，都是多赢的。
综上，土地征收成片开发方案批复对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》第二条、第六条和《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理范围。
（作者单位：江苏省自然资源厅）