五个维度推动构建中国特色轻罪治理体系
石经海
□检察机关推动构建中国特色轻罪治理体系，需首先或进一步明确治理的实质与内涵，摒弃单向的管理模式或治罪模式，从多角度、多方面开展轻罪治理活动。
□在轻罪治理及其治理体系的构建中，离不开宽严相济刑事政策的指导。宽严相济刑事政策是我国一以贯之的基本刑事政策，要求对行为人区别对待，做到该严则严、当宽则宽、罚当其罪。
2023年《刑事检察工作白皮书》显示，在审查起诉的案件中，危险驾驶罪、帮信罪和掩隐罪分别占案件总数的22%、8%和7%。此外，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。这意味着，我国刑事犯罪结构已经发生显著变化。由此，如何构建中国特色轻罪治理体系是实现社会和谐、助推中国式现代化建设的重要方面。检察机关在有效推动构建中国特色轻罪治理体系方面发挥着重要作用。基于治理的实质所确定的五个维度，可以作为检察机关推动构建中国特色轻罪治理体系的核心和前提。
治理的系统思维与推动构建中国特色轻罪治理体系
治理的系统思维是轻罪治理体系构建的基本思路所在。不同于单纯的管理，治理是一项复杂的系统工程，强调多元化、多角度、系统性，需要结合本国实际，调动全社会各方力量相互配合、共同努力。自然，治理的手段也不局限于某一种类。就轻罪治理而言，其目的在于通过有效治理，使轻罪数量下降，以保护人民群众的合法权益及社会秩序的稳定。这意味着轻罪治理不应局限于治罪，同时，应当着眼于有效的法治宣传教育等前端治理措施。正如习近平总书记在中共十八届中央政治局第三十七次集体学习上指出的那样，应当“坚持依法治国和以德治国相结合”“提高全民法治意识和道德自觉”。
为此，检察机关推动构建中国特色轻罪治理体系，需首先或进一步明确治理的实质与内涵，摒弃单向的管理模式或治罪模式，从多角度、多方面开展轻罪治理活动。包括对一般民众及违反刑法分则轻罪条款但尚不足以构成犯罪的违法者开展警示宣传教育，并将其有效性作为重点研究方向；必要时，应当与其他单位、团体等开展合作，或以检察建议等形式督促相关单位开展教育预防工作；对于轻罪服刑人员、社区矫正对象，应针对性开展矫治教育，促使其真诚悔改、悔罪，提升其守法意识，以实现有效的犯罪预防。
治理的现代化目标与推动构建中国特色轻罪治理体系
实现国家治理体系和治理能力现代化是治理的基本目标所在。中国特色轻罪治理是国家治理体系和治理能力现代化的体现和要求，是中国式现代化治理的重要组成部分，对推动中国特色法治体系建设，全面深入推进依法治国具有举足轻重的意义。在此背景下，中国特色轻罪治理体系的构建应当围绕治理能力的提升和治理体系的完善进行。一方面，需要每一个法律工作者都能准确掌握我国相关法律规范及其法理依据，并正确运用其处理轻罪案件，而不能脱离立法，仅用理论来思考和处理相关案件。另一方面，应当将所有相关单位、团体等整合起来，共同开展轻罪治理活动。其中，应当在不违反法治原则的前提下，重点提升各单位协同的效率，并共同探索符合我国轻罪治理需要的治理路径和方法。
对于检察机关而言，一方面，应当立足于立法和司法实际，严格依法办事。这包括不可超越法律用理论办案、知晓轻罪治理的意义和范围、洞察轻罪治理体系的正当性与合理性、掌握高效办理轻罪案件的程序和方法等，让检察工作科学合理地参与轻罪治理，避免出现程序违法和效率低下等现象。另一方面，牢记轻罪治理绝非单靠法律手段可以解决。检察机关是司法机关，但不意味着只能依靠法律手段治理轻罪问题。以醉酒型危险驾驶罪的治理为例，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（下称《意见》）中明确规定了对醉驾应当开展综合治理，并强调“引导社会公众培养规则意识，养成守法习惯”“加强餐饮、娱乐等涉酒场所管理，加大警示提醒力度”，以“帮助其成为守法公民”。这要求检察机关应当根据我国轻罪治理的实际需要，开展有效的警示宣传教育。
法秩序统一原则与推动构建中国特色轻罪治理体系
依法治国的“法”并不仅指刑法，民法、行政法及诉讼法同样是法治的重要组成部分。这要求在轻罪治理及其治理体系的构建中，不能只重视和发挥刑法的打击作用，而是需要基于法秩序统一原则体系化和整体性地运用所有法律手段。一方面，通过刑法对行为人定罪并判处刑罚，这是轻罪治理的后端。刑法应当保持其谦抑性，在无需动用刑法之时，应通过其他法律手段将可能构成轻罪的行为进行有效处理。另一方面，尽管刑事违法性的判断具有相对的独立性，但在必要时，仍需要其他法律规范的参与，如认定毒品犯罪中的“毒品”、电信网络犯罪中的“电信网络诈骗”便是典型。
检察机关对于轻微违反刑法分则规定、不具有严重社会危害性的情形，若符合刑法第13条“但书”规定和刑事诉讼法第16条规定的，可以直接按微罪不起诉处理。但考虑到轻罪大都同时具有刑事违法性和行政违法性，因此，对于需要行政处罚的行为人，仍应当依法处理。这样处理，既是检察机关依法处理轻罪案件的体现，也不会在作不起诉处理后导致对犯罪嫌疑人违法行为的放纵。而对于行为人是否构成犯罪的判断，在必要时还应当参考其他法律的规定，如帮信罪成立与否的判断就可能涉及网络安全法、反电信网络诈骗法乃至预防未成年人犯罪法等法律法规的规定。
宽严相济刑事政策导向与推动构建中国特色轻罪治理体系
在轻罪治理及其治理体系的构建中，离不开宽严相济刑事政策的指导。宽严相济刑事政策是我国一以贯之的基本刑事政策，要求对行为人区别对待，做到该严则严、当宽则宽、罚当其罪。一般认为，在司法层面，贯彻宽严相济刑事政策需要司法人员在面对案件时，综合认定各项情节，以此确定行为及其创造的危险和结果（社会危害性）大小和行为人的人身危险性大小，并依法作出处理。在轻罪治理中贯彻宽严相济刑事政策时，应当避免机械性司法，更多综合考虑行为人的主观恶性、经济水平等因素。
对于检察机关而言，一是要依法少捕慎诉慎押，减少对抗，增进和谐。对于不具有严重社会危害性，行为人再犯可能性较低，可能不会被判处刑罚的轻罪案件，无需逮捕、羁押，甚至可以考虑对其作不起诉处理。特别是在犯罪低龄化倾向日益明显的当下，青少年实施轻微犯罪也是一个不可忽视的问题，一些大学生涉“两卡”案件已经充分证明这点。二是要充分发挥认罪认罚从宽制度的作用，对于自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人，可以依法从宽处罚。但是，出于人权保障的需要，应当对认罪认罚的自愿性进行实质确定。三是在量刑建议中重视罚金刑的运用。在轻罪案件中适当提高罚金刑的适用率，一方面，顺应恢复性司法理念，用缴纳罚金的方式弥补轻罪犯罪人对他人合法权益及社会秩序造成的损害；另一方面，防止轻罪犯罪人在自由刑期间受到重罪犯罪人的不良影响，进而导致人身危险性不降反升的不良后果。
刑法总分则一体评价关系与推动构建中国特色轻罪治理体系
在轻罪治理体系的构建中，需要正确理解和适用刑法总则与分则的关系。从中国特色的刑法立法来看，它们之间不是“一般规定”与“具体规定”的关系，而是“一般规定”与“特别规定”的关系。从刑法规范的实质来看，刑法分则的任何规定都不具有独立评价一个行为是什么性质和如何处罚的能力，必须将其放在整个刑法体系中，基于个案的特定定罪或量刑事实，从刑法分则中找到相应的罪名、罪状和法定刑幅度，并结合刑法总则的规定和分则的其他规定，形成该个案定罪或量刑事实的定性或处罚法律评价体系，才能予以定罪或量刑评价。例如，若仅看刑法第133条之一的规定，在道路上醉酒驾驶机动车，即可构成危险驾驶罪。但《意见》否定了这种观点。原因在于，仅凭这一个法律条文是无法对行为性质和如何处罚进行评价的，必须结合刑法总则和分则的其他规定并形成相应的评价体系，才可以作出评价。要认定醉酒型危险驾驶罪，除刑法分则第133条之一外，还需要考察诸如刑法总则第13条关于犯罪概念的规定、第17条关于刑事责任年龄的规定以及第21条关于紧急避险的规定。因此，在轻罪治理中，必须始终结合刑法总则和分则的规定，找出某个特定定罪或量刑评价所对应的刑法所有规定，并基于评价目标等分析和理顺这些条文的内在关系。
检察机关在办案过程中，无论处理何种刑事案件，都应当根据刑法总则和分则的规定对案件事实进行综合评价，以确定行为是否属于犯罪，以及可能构成何种犯罪，进而判断是否需要提起诉讼，以何种罪名提起诉讼，犯罪嫌疑人是否具有法定从重、从轻、减轻处罚情节，应当提出怎样的量刑建议等。例如，对于醉酒型危险驾驶案，若行为符合刑法第13条但书规定的“情节显著轻微危害不大”，则不必认为是犯罪，直接决定不起诉即可。
［作者分别为西南政法大学法学院教授、博士生导师，中国犯罪学会副会长；西南政法大学博士研究生。本文系2023年最高人民法院司法研究重大课题：“‘两卡’案件所涉帮助信息网络犯罪活动罪的司法适用与政策完善研究”（批准号：ZGFYKT2023-1003）］