武汉大学环境法研究所所长秦天宝：多措并举保护好国家公园
转自：中国环境网
近日，最高人民检察院发布了一批检察机关服务国家公园建设典型案例，涉及我国首批设立的5个国家公园和6个省份。从这批案件的保护对象看，既有东北虎豹、海南坡鹿等保护动物，又有天全槭、武夷山松树等在国家公园生态环境中发挥重要作用的植物。检察机关通过提起行政公益诉讼督促行政机关依法履职、提起民事公益诉讼追究违法行为人民事责任等方式，对国家公园保护予以了多视角全面关注。
国家公园是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域，其建设对于维护国家生态安全、保护生物多样性、建设美丽中国具有重要意义。近年来，我国不断强化顶层设计、完善法律法规，大力推进国家公园体系建设。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发多个重要文件，为国家公园建设绘制蓝图，明确发展总体目标、空间布局策略及管理体制框架等核心要素。国家公园法已列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目。各地的立法和实践探索都有效推动了国家公园体系的建设与发展。
国家公园建设牵涉面广、利益主体多元，管理成本较高。此次最高检发布的典型案例，也从一个侧面反映出国家公园建设过程中存在的一些问题。一是相关部门对生态环境保护重视程度不够、不作为。比如某市生态环境局、市水务局、镇政府等对于居民私设管道违法排污问题相互推诿，导致整治进展缓慢，污染了热带雨林国家公园内的海南坡鹿饮用水。之所以出现这种情况，也与国家公园管理机构与政府部门之间权责不清、职责交叉有关，进而影响到了国家公园管理的有效性。
二是国家公园及其毗邻区生态一体化防治不力。如典型案例中，在热带雨林国家公园毗邻区私设排污管道的行为，影响了保护对象海南坡鹿饮水安全；在武夷山国家公园毗邻区非法采矿、毁损公益林的行为，危及了国家公园的生态服务功能和生态系统稳定性。
三是相关主体之间协同治理不足。如松材线虫病疫情在武夷山国家公园及其毗邻的相关乡镇、街道传播，南平市多个县区、武夷山国家公园管理局及南平市林业局等相关职能部门因尚未建立协同保护机制，没能有效遏制疫病蔓延，致使武夷山国家公园森林资源和生态安全受到威胁。
要解决以上问题，需要从多方面发力。首先，要通过立法明确相关主体的职责及边界。如确立“一个国家公园、一块牌子、一个管理机构”的垂直管理模式，确认国家公园管理机构的法律定位，赋予其相对独立的行政执法资格；国家公园管理机构与政府部门应共同制定权责清单，明确国家公园管理机构对公园生态环境的保护、管理和监督职责，以及政府部门在支持、协助和监管方面的职责。这样既有助于各主体有效履职，也有利于检察机关通过磋商、检察建议等手段督促各行政部门依法履职。
其次，建立国家公园与毗邻区生态一体化保护的法律机制。作为与国家公园地理关系最近的毗邻区，其生态环境一旦发生损害，国家公园自然地理界限内的生态服务功能和生态系统稳定性也将受损。鉴于国家公园毗邻区这一特定区域目前还处于法律的空白地带，故应在立法中明确国家公园毗邻区的定位、范围，并将毗邻区作为周边衔接区，参照国家公园分区管控要求进行管理。
最后，建立国家公园协同治理的体制机制。国家公园的整体保护不仅涉及环境要素的系统治理，而且涉及该区域及周边生态系统的联防联治。国家公园管理机构应与地方林业、环保、农业等相关部门建立定期沟通机制，确保信息共享，及时响应处理跨界问题，如成立联合防控小组，统筹调度资源，共同制定防控措施。此外，可以将检察公益诉讼作为一种常态化监督利器，推动不同层级检察机关联动履职，更好推动生态环境高水平保护。
国家公园是中华大地的瑰宝。各有关方面要不断完善国家公园设立、建设、运行等各环节以及生态保护、科学研究等各领域的制度办法，形成全过程闭环管理的制度体系。同时，加快推进国家公园立法，为高质量推进国家公园建设提供有力法治保障，让我们生活的家园更加美丽宜人。
作者系中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长、武汉大学环境法研究所所长