深化财税体制改革全面落实税收法定原则

转自：法治日报

□刘佐党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），提出了深化财税体制改革的任务，全面落实税收法定原则是其中的一项重要内容。税收法定是各国奉行乃至载入宪法的基本原则，我国立法法第八条对此也有原则性的规定。通过落实此项原则，可以加强我国的税收法治，使税收更好地适应经济、社会发展的需要，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中首次提出了落实税收法定原则要求。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步把税收立法列入重点领域立法。目前，十二届至十四届全国人大常委会已经先后制定了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国烟叶税法》《中华人民共和国车辆购置税法》《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》《中华人民共和国印花税法》《中华人民共和国关税法》共10部税法和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，《中华人民共和国增值税法（草案）》已经先后两次由国务院提请全国人大常委会审议。此外，自2012年以来，全国人大常委会先后修改了《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国税收征收管理法》等税收法律，国务院修改了《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》等税收行政法规，国家税务总局、海关总署修改了《税务行政复议规则》《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》等税收部门规章，各地省级人大常委会、人民政府也分别制定、修改了本地区的有关地方性税收法规和地方政府税收规章。从狭义看，税收法定可以理解为税收应当由全国人大及其常委会制定相关的法律，目前比较重要而紧迫的项目应当是制定增值税法和消费税法。制定《中华人民共和国增值税法》《中华人民共和国消费税法》已经先后多次列入全国人大常委会的立法规划和年度计划。其中，增值税法草案预计今年12月第三次提交全国人大常委会审议。从广义看，税收法定应当理解为根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》等法律，建立完整的税法体系，纵向应当包括中央、地方和部门的法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等不同层次、类别，横向应当包括立法、执法、司法和监察等多个方面，国际税收关系方面的内容也不可或缺（如国际税收公约、协定等）。此外，应当借鉴制定民法典的经验，研究制定税法总则，作为未来制定税法典的基础。据悉，全国人大常委会预算工作委员会正在组织相关调研工作。就目前我国尚未制定法律、按照国务院发布的行政法规征收的增值税、消费税、土地增值税、房产税和城镇土地使用税5种税收看，并非必须将相关行政法规一律“升格”为法律，因为有些税种是否需要继续保留，可能需要根据税制改革的总体安排确定，如房地产税立法可能会涉及某些现行的房产、土地税收的简并，土地增值税是否需要保留也值得商榷。就已经由全国人大及其常委会制定法律的税种而言，税制需要进一步完善、税法需要修改的，也应当及时修改。如企业所得税法、个人所得税法。有些过去在特定情况下设立的税种已经逐渐失去其存在的意义，似可考虑并入相关税种或者取消（如烟叶税），有些新的税种则应当根据需要设立（如房地产税）。除了各税种的实体法以外，税收程序法也需要完善。例如，税收征管法自2001年修订以来已经23年没有大的修改，越来越不能适应经济、技术、社会发展和税收管理的现状，应当尽快修订。此法的修订已经先后多次列入全国人大常委会的立法规划和年度计划，并公开征求意见，也列入了十四届全国人大常委会的立法规划，期待早日出台。至于全面落实税收法定原则是否必须废止1985年全国人大授权国务院制定暂行规定、条例的决定，各方面的看法不尽相同，但是至少应当考虑下列三个问题：一是落实税收法定原则需要一个过程，并非废止上述决定就能立竿见影；二是在上述决定中的授权范围是经济体制改革和对外开放方面，并非仅限于税收领域；三是即便废止了上述决定，全国人大及其常委会依然可以根据宪法、立法法和税法的规定，授权国务院根据需要制定税收行政法规。根据党的二十届三中全会《决定》、新一轮税制改革的要求和全国人大、国务院的有关规划、部署，应当加快完善我国的税制，并与税收立法紧密结合，重点是主体税种的完善和立法。在增值税方面，一般纳税人的范围可以逐步扩大，目前的四档税率可以简并为基本税率、优惠税率和零税率三档，税率水平可以逐步适当降低。在消费税方面，可以根据调节消费的需要适当调整征税范围和税率，某些税目可以下放地方，并根据征收管理能力逐步将一些目前在生产、进口环节等征税的消费品改为在零售环节征税。在企业所得税方面，可以适当整合现行的各种优惠规定，以利于增强透明度、方便操作和提高效率，25%的基本税率可以逐步适当降低。在个人所得税方面，可以允许纳税人自行选择本人申报、夫妇联合申报和家庭申报等申报纳税方式，扩大综合所得的征税范围，完善税前扣除制度，45%的法定最高税率可以逐步适当降低。在房地产税方面，可以根据全国人大常委会授权国务院在部分地区试点的决定，积极而稳妥地推进房地产税的试点。（作者系中国法学会财税法学研究会副会长）