2024年提前批地方债前瞻： 今年11月或12月顶格下达额度
21世纪经济报道记者杨志锦上海报道
据中国人大网，国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案10月20日提请十四届全国人大常委会第六次会议审议。受国务院委托，财政部副部长朱忠明作草案说明。
具体而言，财政部研究提出继续提前下达部分新增地方政府债务限额的方案，建议授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限自全国人大常委会审议通过之日起至2027年12月31日。
记者了解到，这是地方债提前批授权期在2022年到期后的正常延续，目前授权期间已过，需要全国人大或其常委会再次授权，以允许未来几年地方债在“两会”前顺利发行，预计授权将获得通过。根据往年经验及当前经济形势看，2024年提前批额度在今年11或12月顶格下达概率较高，发行或从明年元旦后启动。
再次授权
按照预算法有关规定，全国人民代表大会或其常委会批准全国的地方政府债务限额，国务院批准分地区的地方政府债务限额。2015年-2018年，财政部每年3月在全国人民代表大会批准预算后，将国务院批准的分地区额度下达各地，各地依法调整预算报同级人大常委会批准后，发行地方政府债券。
实践中，由于各地大多在5月左右调整预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现“上半年无债可用、下半年集中发债”的情况，进而导致对有效投资拉动不足。
为此，2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。决定还授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
此后在2019年-2022年间，财政部均提前下达下一年度新增地方债额度。除2021年和2022年地方债提前批规模占上一年额度的52%、40%之外，其余年份均按60%的上限顶格下达，以在次年尽早发挥地方债拉动投资的作用。从绝对规模来看，由于近年来专项债规模逐年扩大，提前批专项债额度整体呈上升趋势；而近年一般债规模有所收缩，提前批一般债额度也呈下降的态势。
朱忠明介绍，建立健全提前下达新增地方政府债务限额管理制度，可以指导地方加快新增地方政府债券发行使用，保障重点项目建设进度；督促地方将债券资金纳入年初预算，规范预算管理；协调债券发行时间，均衡发行规模，合理降低融资成本。“总体来说，充分发挥了提前下达制度对扩大政府投资、完善预算管理的积极作用。”
国务院关于提请审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案10月20日提请十四届全国人大常委会第六次会议审议。议案提出，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快地方政府债券发行使用，精准有力实施宏观调控，推动经济运行持续回升向好，财政部研究提出继续提前下达部分新增地方政府债务限额的方案，建议授权国务院在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度部分新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额），授权期限自全国人大常委会审议通过之日起至2027年12月31日。提前下达情况报全国人大常委会备案。
“待全国人民代表大会批准相应年度地方政府债务限额后，必要时国务院将对已提前下达的各地债务限额作相应调整，确保年末地方政府债务余额不突破限额。”朱忠明表示，财政部将进一步健全完善相关管理制度，加强地方政府债券全流程管理，防范化解地方政府债务风险，更好发挥地方政府债券对经济社会发展的积极作用。
10月22日召开的十四届全国人大常委会第十四次委员长会议听取了全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才作的关于授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案审议情况的汇报，审议了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定草案代拟稿。市场预计，新的授权将获审议通过。
顶格下达概率高
记者多方采访了解到，2021年提前批地方债未足额下达主要因为2020年GDP基数较低，2021年稳增长压力不大；2022年则是因为2021年专项债发行后置，其中相当一部分在2022年一季度投入使用，形成实物工作量。
国家发展改革委新闻发言人孟玮2021年12月在新闻发布会上表示，2021年专项债券的较大比例是在下半年发行的，其中相当一部分将在2022年一季度使用，可与2022年发行使用的专项债券形成叠加效应，对扩大2022年有效投资将提供有力支撑。
从下达时点看，2019年、2020年、2022年、2023年提前批额度均在上年11月或12月下达，而2021年在当年3月初下达，显得较为特殊。这主要因为2020年受疫情影响，上半年GDP同比下降1.6%，分季度看，一季度同比下降6.8%，二季度增长3.2%。这意味着2021年稳增长压力不大，所以推迟了提前批额度下达的时点。
从发行看，除2021年外，其余年份地方债提前批额度通常会在1月份启动发行。从额度较大的新增专项债来看，提前批通常在一季度进入发行高峰期，4月份节奏有所放缓，5月份基本发完，和“剩余批”额度形成衔接。一般而言，5月全国人大批准的全年额度已下达地方且地方也完成了预算调整。
2021年，“提前批”额度3月份才开启发行，最终在8月份才完成提前批的发行。许宏才曾解释称，2021年一、二季度国内生产总值分别增长18.3%、7.9%，经济恢复总体好于预期，稳增长压力相对较小，适当放缓了地方政府专项债券的发行速度，避免推高价格水平和导致经济过热。
考虑到明年仍有稳增长压力及过往惯例，2024年提前批地方债额度顶格下达的概率较大，时间点可能在今年11月或12月，预计明年元旦后即启动发行。预算报告显示，2023年新增专项债、新增一般债额度分别为3.8万亿、0.72万亿，如顶格下达，2024年提前批额度将达到2.71万亿，专项债、一般债额度分别为2.28万亿、0.43万亿。
据记者了解到，近期地方已开始储备谋划2024年专项债项目。按照监管要求，2024年专项债投向整体保持10大领域不变，但一些细项发生变化，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。
因为城中村改造、保障性住房是重点支持领域，专项债额度将向两个领域倾斜。如果明年专项债额度在3.5万亿左右且10%的专项债资金投向上述两个领域，那么明年专项债投入城中村改造、保障性住房的规模可能会达到3500亿左右。
另据记者了解，2024年专项债作资本金领域新增供气、供热两个领域至15个。“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目，区县发行和储备的专项债项目大部分不在专项债作资本金的13个领域内。”一位东部省份地市债务办人士表示，供气供热项目区县一级也有储备，由此可增加专项债作资本金的规模，更好发挥专项债撬动投资的作用。
（作者：杨志锦编辑：张星）