罚款怎样设定？过罚如何相当？看国务院这份指导意见
转自：中国环境网
为贯彻落实党的二十大决策部署，维护公平竞争市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展，国务院近日印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。《指导意见》要求依法科学行使罚款设定权，严格规范罚款实施活动，全面强化罚款监督，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款。
《指导意见》解决哪些新问题？对基层执法工作将产生怎样的影响？在生态环境领域落实《指导意见》还需完善哪些方面？本报记者就此采访了环境法专家和基层执法人员，对《指导意见》作进一步解读。
对行政乱罚款再出重招
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。2023年10月一揽子取消和调整33个行政罚款事项之后，国务院再对行政罚款出重招。《指导意见》遏制行政罚款乱象，关键要堵住执法漏洞。
“以实际行动充分表明国家整治‘乱罚款’现象、规范罚款设定和实施的决心，指导建立起全面系统的制度框架，提出诸多切实可行、周到详尽的有力举措。”北京大学法学院研究员巩固说。
新《行政处罚法》施行后，从立法层面来看，行政处罚更加规范，相关制度更加完善，相关环境立法也为违法行为设定了处罚区间，地方也进一步规范了处罚的裁量权。那么，为何还会出现乱罚款的现象？
“一些地方政府或部门存在通过罚款‘创收’或作为强化权威、加强控制之‘抓手’的错误倾向。部分执法人员法治素养有待提升，缺乏有力监督。”巩固分析说，法律规定较为原则，需要更加具体的规则体系予以细化落实，以及相关配套措施的保障；地方规定级别不高，效力有限，在内容上也往往不够全面、合理、有力。“行政处罚量大面广，涉及问题众多，制度需要一个逐渐完善的过程。”
全面强化罚款监督。《指导意见》要求，深入开展源头治理，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化；要坚持系统观念，对涉及公共安全和群众生命健康等行业、领域中的普遍性问题，要推动从个案办理到类案管理再到系统治理。
同时，《指导意见》还规定了防范措施，要求持续加强财会审计监督，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查，分发挥监督合力；各地区、各部门要健全和完善重大行政处罚备案制度和行政执法统计年报制度，加大规章备案审查力度，审查发现规章违法变更法律、行政法规、地方性法规规定的罚款实施主体、对象范围、行为种类或者数额幅度的，要及时予以纠正。
裁量基准等相对统一
新《行政处罚法》施行后，能否更好地施行，还面临很多复杂的主客观因素。2019年出台《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，全国各省（自治区、直辖市）陆续出台了环境行政处罚裁量基准。
山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队的王同林以《大气污染防治法》为例，如超标排放大气污染物处10万元—100万元，之前没有裁量，执法人员可以自由决定。前几年出台的裁量基准，基本都是分为几档，如第一档是10万元—20万元，第二档是20万元—30万元，执法人员还是有一定的自由裁量权。现在大部分省份都是根据裁量表选取裁量因子值后，根据计算得出一个唯一、确定的处罚金额。
“按照这种模式，好处是做到了同案同罚，且执法人员没有自由裁量的空间，相对统一了。”但是，王同林强调，这种大部分地方裁量基准直接规定一个确定的处罚金额而言，也有弊端，毕竟裁量因子不能涵盖所有的情形，个别时候就会出现过罚明显不相当。
因此，依法科学设定罚款至关重要。《指导意见》要求，严守罚款设定权限，规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整，鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一；科学适用过罚相当原则，行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。
合理确定罚款数额
《指导意见》要求，设定罚款要符合《行政处罚法》和相关法律规范的立法目的，一般要明确罚款数额，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法。规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。
同时，《指导意见》要求，各地区、各部门要根据地域、领域等因素，适时调整本地区、本部门规定的适用听证程序的“较大数额罚款”标准。同一行政法规、规章对不同违法行为设定罚款的要相互协调，不同行政法规、规章对同一个违法行为设定罚款的要相互衔接，避免畸高畸低，拟规定较高起罚数额的，要充分听取专家学者等各方面意见，参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。
江苏省苏州市生态环境综合行政执法局的郑兴春在工作中发现，同样的违法行为，可能会出现有的罚有的不罚、严重的比轻微的罚得少等情况，越往基层走越发现这类问题愈加突出。
“《指导意见》规定对规范基层执法提供了政策依据。”郑兴春说。
对于如何解决同案不同罚问题，郑兴春建议，行政处罚事先公示制度可以有效减少此类现象的产生。目前，行政处罚都是决定书下达后，才对社会公示，公众事先并不知情。如果在处罚决定作出之前，将拟处罚结果与辖区内之前做过的违法情节和处罚依据相同的案件一并公示，就此次案件的处罚金额作一个解释说明，接受社会舆论的监督，有效减少同案不同罚情形的发生。
不得随意顶格或高额罚款
“一些地方、领域和行业长期存在机械执法、严苛执法、随意执法现象，乱罚款问题突出，企业和群众反映强烈，不时曝出的一些有违常理的‘天价罚款’案件，既损害企业和群众合法权益，增加企业负担，扰乱营商环境；又破坏法治秩序，损害党和政府形象，影响人民对法治的信仰和感情。”巩固分析道。
针对滥用行政处罚权乱罚款的问题，国务院此次发布《指导意见》规定，“严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款”。
《指导意见》要求，严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围，对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。
“在目前国家大力提倡优化营商环境的背景下，很多地方已经不再用罚款金额和案件数量来排名了。2023年，苏州罚款案件数和总罚款金额都有显著下降，下降幅度达40％以上。”郑兴春说。
郑兴春以江苏省为例，生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表中裁量因素第一位就是违法行为的环境影响程度，裁量因子分为小、中、大、重大。但是如何判定企业生态环境违法行为造成的环境影响程度却没有说明。这就导致主观性较大。因此，他建议，各地要进一步细化裁量表，尽量减少主观判定的裁量因素。对于一些处罚金额较大的案件，建议委托专家对企业生态环境违法行为造成的环境影响程度进行评估。
为防范逐利罚款现象的发生，《指导意见》要求，持续规范非现场执法，要充分运用大数据分析研判，对违法事实采集量、罚款数额畸高的监控设备开展重点监督，违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用，限期核查评估整改；定期评估清理罚款规定，在落实行政处罚定期评估制度、每5年分类分批组织行政处罚评估时，要重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定。