央行前行长戴相龙：完善“第一支柱”中个人账户，更好地做好基金的保值增值工作
12月23日消息，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式于今日通过线上方式举行，本次活动主题为“账户养老金与财富积累”。中国人民银行前行长、全国社保基金理事会前理事长戴相龙出席并发表演讲。他表示，我国人口老龄化的程度，2022年达到中度，很快到2035年左右达到深度，给我国人口老龄化高峰基本养老保险基金的收支平衡带来巨大压力。对此，他建议要确保现在“第一支柱”中个人账户资金的保值增值。同时，建议各省进行精细测算，在保证日常支付前提下，尽量扩大委托投资的比例，提高个人账户的收益率。
以下为演讲实录：
《中国养老金发展报告2022—账户养老金与财富管理》一书的出版仪式和讨论会今天召开。对此，我表示祝贺！
由郑秉文教授主编的《中国养老金发展报告》，是中国社会科学中的一份权威性报告，从2011年开始，至今已发行12期。这份报告，既保持了研究内容基本结构的稳定性，又突出了各个年份的研究重点，为活跃我国养老保险制度的理论研究，促进我国养老事业发展发挥了积极作用。
我曾在全国社会保障基金理事会工作，和郑秉文教授有多年交流，我3次参加过《中国养老金发展报告》的发行和讨论会。我应邀为今年的《中国养老金发展报告》写了序言。
2022年度《中国养老金发展报告》，把“三个支柱”中的“个人账户”统称“养老金账户”，开展系统研究，这是养老制度理论研究的一次重大进步。
习近平总书记在二十大报告中提出：“完善基本养老保险社会统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系”。学习习近平总书记的讲话，我就养老保险“三个支柱”中的个人账户的完善和基金的投资管理谈谈我的看法。
一、完善“第一支柱”中个人账户，更好地做好基金的保值增值工作
我国城镇职工基本养老保险，实行社会统筹和个人账户相结合的制度。2019年开始，企业按职工平均工资的16%缴纳养老金，全国统筹使用；个人按工资的8%缴纳，记入个人账户。由于统筹账户收不抵支，个人账户的资金被统筹占用。据《中国养老金精算报告（2018-2022）》测算，我国个人账户累计积累约有10万亿元，但是，2021年全国基本养老保险基金滚存结余只有6.4万亿元。据我国第7次人口普查，我国人口老龄化的程度，2022年达到中度，很快到2035年左右达到深度，给我国人口老龄化高峰基本养老保险基金的收支平衡带来巨大压力。解决这个问题，有两种考虑。
一是保持现有规定稳定。根据十八届三中全会作出的决定“坚持精算平衡原则”，在国务院有关部门成立2035年基本养老保险基金收支平衡精算办公室，采取综合措施，包括增加全国社会保障储备基金，保证2035年前后基本养老保险基金收支平衡。
二是改善个人账户。2000年国务院提出“做实个人账户”的试点，并下发文件推进。在做实个人账户试点工作难以推进后，党的十八届三中全会提出“改善个人账户”。对国务院有关部门如何“改善个人账户”，我并不知道。我建议把基本养老保险中个人按工资8%缴费，分为两个部分，其中一半即工资的4%，仍留在基本养老保险基金中，记入个人账户，实行统筹使用；另一半即个人工资的4%，做实转入“第二支柱”个人账户中。加上做实转入“第二账户”个人账户资金，不降低职工退休后从第一支柱获得的养老金水平。
不管采取哪一种方案，都要确保现在“第一支柱”中个人账户资金的保值增值。2007年7月1日，国务院召开常务会，讨论有关部门提出的《个人账户资金投资管理办法》，由于多种原因，这个办法后来未被采纳。2015年8月，国务院颁发《基本养老保险基金投资管理办法》，国务院还明确此项基金由省级政府委托全国社保基金理事会投资管理。由于基本养老保险基金中统筹账户总体上收不抵支，占用了个人账户资金。从这个角度讲，社保基金理事会受委托投资管理的基本养老保险基金，实际上是各省结存的个人账户资金。到2021年末，全国社保基金理事会受托管理各省基本养老保险基金1.5万亿元，5年年均收益率6.49%，其收益被各省计入个人账户。
2021年末，全国基本养老保险基金滚存结余6.4万亿元，其中，只有1.5万亿元委托社保基金理事会投资，另有近5万亿元，由省政府买国债和存入银行，年收益率不足3%。我猜测省政府这么做，是为了留有足够资金保证养老金的支出，为了支持当地商业银行的发展。我预测，留有2万多亿元保证日常养老金的支付，还有约2万亿元可委托投资，年均收益率要比买国债存银行高出3个百分点，一年可以增加收益600亿元，5年可增加3000亿元，这可是一笔很大的收入，原可以增加到各省基本养老保险基金中。建议各省进行精细测算，在保证日常支付前提下，尽量扩大委托投资的比例，提高个人账户的收益率。
二、改进“第二支柱”个人账户制度，促其保值增值
2004年，国务院决定开始实施企业年金制度，企业缴费每年不超过工资总额的8%，企业和职工缴费合计不超过12%。2015年，国务院决定在机关事业单位建立职业年金制度，单位缴费比例为本单位工资总额的8%，个人按本人缴费工资的4%缴费。企业年金制度执行近20年，但是，企业和个人参保面较窄，基金积累较少。2021年末，全国设立年金的企业，仅占全国企业的0.24%，参保人数仅占全国职工人数的6%。年末企业年金投资运营规模为2.6万亿元。建议将“第一支柱”中个人按工资缴纳的4%，做实转移到“第二支柱”企业年金个人账户中。
第二支柱“企业年金”中，投保企业的数量和职工数量，占全国企业单位和职工总数比例过低。主要原因是企业年金制度由企业和个人自愿建立，因此，发展较慢。可研究把企业年金制度从自愿改为按规定比例和自愿缴费同时执行。即企业根据规定按工资总额4%提取，个人按工资2%提取，其余一半，即企业按工资总额4%提取，个人按工资总额2%，由企业和个人自愿执行。
到2021年末，企业年金2.6万亿元，职业年金1.8万亿元，合计4.4万亿元，主要由企业、行政事业单位委托基金管理公司和养老保险公司等机构投资管理，获得较好的收益。如中国人寿保险公司受托投资运营年金1，2万亿元，产均投资收益率约为4.5%。
三、发展“第三支柱”个人养老金
2022年4月21日，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》。个人养老金是指政府政策支持，个人自愿参加，市场化运营，实现养老保险补充功能的制度。个人养老金实行个人账户制，缴费完全由个人承担，自主选择购买符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融产品，实现资金积累，按国家有关规定享受税收优惠政策。11月4日，人社部等5个部门公布了《个人养老金实施办法》。现已在36个城市，16家银行开始发展个人养老金业务。
今年以来，国务院有关部门和金融机构，根据国务院办公厅文件，在总结过去试点基础上，设计了个人养老金各种投资产品。11月20日起已有4家大型商业银行在5个城市试行养老储蓄业务。个人在单家银行办理养老储蓄最高限额为50万元，分为5年、10年、15年、20年，利率高于现行居民储蓄利率。从2023年1月1日起，在北京市等10个省市开展养老保险公司商业养老金业务试点。中国证监会公布了《个人养老金投资公开募集证券投资基金业务管理暂行办法》。可以预料，2023年将是我国个人养老金发展的历史元年。
我认为能否达到发展个人养老金的预期目标，关键在于国家政策扶持力度和各部门、各金融机构的组织推进。现有扶持政策，考虑到现在和长远的衔接，也吸取了外国成功的经验，应该认真宣传和落实。实践是检验政策的标准，个人养老金的推进快慢，还要看人民大众对有关规定的接受程度。如果执行一个时期还达不到预期目标，我认为应该加大政策扶持力度。
一是扩大税收优惠。投资收益不纳税，支取养老金按3%缴纳个税，是一个优惠政策，但是，如果个人养老金额度过低，这两条政策吸引力也不会大。我建议今后把个人养老金最高限额提高到1.8万元以上。
二是对个人养老金投资收益实行保底。1995年我国实行储蓄保值，对促进现金回笼，控制通货膨胀发挥了重要作用，执行结果财政补贴也很少。社会保障基金理事会受托投资管理省级政府基本养老保险基金时，地方政府担心委托投资收益无保障。经国务院批准，社保基金理事会对委托投资收益率保底，即保证达到5年期国债收益率。执行7年以来，投资回报率远高于5年期国债收益率。如下一次增加政策扶持力度，可以研究由个人养老金受托投资管理机构，对个人养老金的投资收益率保底，按完成一个合同执行期计算，投资收益率不足5年期国债收益率时，由投资管理人补足，经过一定时间，再由政府补给个人养老金的受托投资管理机构。我预料政府补贴也不会太大，但是可以大大消除城乡居民建立个人养老金的顾虑。