荀玉根等 | 全面深化改革新局面——三中全会《决定》解读
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荀玉根
海通首席经济学家
S0850511040006
梁中华
海通宏观首席分析师
S0850520120001
侯欢
海通宏观分析师
S0850522080004
纪尧
海通政策研究分析师
S0850524010003
2024年7月21日，新华社发布《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》。总书记指出，未来五年的重大改革举措有五个特点：“注重发挥经济体制改革牵引作用”，“注重构建支持全面创新体制机制”，“注重全面改革”，“注重统筹发展和安全”，“注重加强党对改革的领导”。我们对决定稿的解读主要从这五个方向展开。
锚定2035年目标，部署五年举措。决定稿锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，重点部署未来五年的重大改革举措。到2029年，完成本决定提出的改革任务。决定稿“把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置”，“把维护国家安全放到更加突出位置”。我们认为，这两点是新增的重大论断。
经济体制牵引改革：五大部署。一是，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署，强调既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵。国企强调做强做优做大，增强核心功能。民营经济关注“制定民营经济促进法”，“支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务”等。二是，推动经济高质量发展体制机制、促进新质生产力发展。关注“实体经济和数字经济深度融合”，“产业链供应链韧性和安全水平”等。三是，宏观经济治理体系。关注财税改革，比如“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，研究把地方税附加合并为地方附加税，“适当下沉部分非税收入管理权限”。四是，城乡融合发展。关注“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，“优先保障主导产业、重大项目合理用地”等。五是，高水平对外开放。决定提到的“制度型开放”、“外商投资和对外投资管理”、“共建‘一带一路’”或是接下来深化改革的重点方向。
全面创新：“教育科技人才”改革一体化。教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。决定提出“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制”。其中，“探索逐步扩大免费教育范围”、“建立企业研发准备金制度”，“提高研发费用加计扣除比例”，“加大政府采购自主创新产品力度”，“允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权”等提法值得关注。
注重全面改革：五位一体，统筹推进。强调统筹部署经济体制改革和其他各领域改革。民生领域改革有较多亮点。收入分配方面，“规范财富积累机制”，“合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等”是较新提法。社保方面，关注“全面取消在就业地参保户籍限制”。住房方面，关注“允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准”。医药卫生方面，关注“深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制”。人口方面，关注“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。在其他领域，关注“深化文娱领域综合治理”，“深化主流媒体国际传播机制改革创新”，“全面推行水资源费改税”等提法。
维护国家安全：放到更加突出位置。全面贯彻总体国家安全观。决定关于“推进国家安全科技赋能”、“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”，“完善涉外国家安全机制”，“深入实施改革强军战略”值得关注。
中国式现代化的根本保证：党的领导。党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。
风险提示：外部环境变化，对政策的理解不到位。
党的历届三中全会的议题、决定、举措、信号，是人们判断新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据，对做好未来5年乃至10年工作意义重大。2024年7月15日至18日，党的二十届三中全会召开。在会议前期，我们撰写了三中全会前瞻系列报告《回顾历史：三中全会的重要性》、《这次值得重视的六大领域》，在会议结束后我们发布了报告《二十届三中全会公报的八大亮点》、《改革深化，蹄疾步稳——三中全会公报及新闻发布会的理解》。
7月21日，新华社发布《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，总书记对《决定》起草的有关情况向全会作的说明也同步发布。这也使得我们能够熟悉进一步全面深化改革的详细举措。鉴于此，我们对决定稿的内容进行解读。
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锚定2035年目标，部署五年举措
锚定2035年目标，部署五年举措。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。决定进一步全面深化改革的总目标，“到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。总书记指出，决定稿锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，重点部署未来五年的重大改革举措。到2029年，完成本决定提出的改革任务。
进一步全面深化改革源于“四个迫切需要”。具体来看，主要包括：“凝聚人心、汇聚力量，实现新时代新征程党的中心任务”，“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，“推动高质量发展、更好适应我国社会主要矛盾变化”，“应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远”。
值得关注的是，总书记对当前形势做出判断。在国内，推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分。比如，“市场体系仍不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，创新能力不适应高质量发展要求，产业体系整体大而不强、全而不精，关键核心技术受制于人状况没有根本改变，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，民生保障、生态环境保护仍存短板，等等”。在海外，“当前世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，来自外部的打压遏制不断升级”。这也使得我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生。
所以，决定指出，“全党必须自觉把改革摆在更加突出位置”，“紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。《决定》共提出300多项重要改革举措，涉及体制、机制、制度层面的内容，其中有的是对过去改革举措的完善和提升，有的是根据实践需要和试点探索新提出的改革举措。从基本框架看，《决定》有15个部分，从经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等方面部署改革，内容条目开列60条。
两个领域被放在“突出位置”。与十八届三中全会《决定》相比，“推进国家安全体系和能力现代化”成为独立板块，表述内容较多。总书记指出，决定稿“把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置”，“把维护国家安全放到更加突出位置”。我们认为，与十八届三中全会相比，这两点是新增的重大论断，前者说明对经济体制改革的牵引作用更加重视，后者体现出国家安全是头等大事，是中国式现代化行稳致远的重要基础。此外，值得关注的是，总书记提出，未来五年的重大改革举措在内容上有五个特点，即“注重发挥经济体制改革牵引作用”，“注重构建支持全面创新体制机制”，“注重全面改革”，“注重统筹发展和安全”，“注重加强党对改革的领导”。我们认为，这也是未来改革的重要方向。考虑到这五个特点内容涵盖了决定稿的大部分篇幅，我们对决定稿的解读也从这五个方向展开。
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经济体制牵引改革：五大部署
未来五年的重大改革举措注重发挥经济体制改革牵引作用，对应《决定》的第二、三、五、六、七部分内容。
鉴于此，我们可以归纳为决策层做出的五大部署：一是，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。二是，对健全推动经济高质量发展体制机制、促进新质生产力发展作出部署。三是，对健全宏观经济治理体系作出部署。四是，对完善城乡融合发展体制机制作出部署。五是，对完善高水平对外开放体制机制作出部署。
第一层部署：决定稿围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署。决定提出实现资源配置效率最优化和效益最大化。既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵。我们认为，这主要为了有效市场和有为政府更好结合，不仅要求“效率”更要兼顾“效益”，并在三个方面充分体现：坚持和落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。
为了坚持和落实“两个毫不动摇”，决定提出，保证各种所有制经济“依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，促进各种所有制经济“优势互补、共同发展”。对于国有资本和国有企业，强调“做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力”。推动国有资本向三个方向集中：向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域；向前瞻性战略性新兴产业。同时，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革。对于非公有制经济，强调“营造良好环境和提供更多机会的方针政策”。我们认为，有三点值得关注：一是，制定民营经济促进法。二是，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放。三是，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务。
为了构建全国统一大市场，决定提出“构建城乡统一的建设用地市场”、“培育全国一体化技术和数据市场”、“建设全国统一电力市场”，强调“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。我们认为，这离不开有为政府的推动。同时强调“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”，“优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制”。我们认为，这需要有效市场的力量，也更多体现出“放得活”。
为了完善市场经济基础制度，决定强调“加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”，“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。
第二层部署：推动经济高质量发展体制机制方面，更多与产业布局相关。决定强调“发展新质生产力”，我们认为有三点值得关注。一是，因地制宜。我们的理解是，我国各地资源禀赋、产业基础、科研条件差异明显，发展新质生产力要遵循比较优势来布局。二是，新旧产业并重。一方面，完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天等战略性产业发展政策和治理体系。另一方面，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。三是，资本支撑。决定提出“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，需要促进先进生产要素的集聚。我们认为，新质生产力的特点是创新，相关企业具有投入大、周期长、研发及商业化不确定性高等特点，所以需要风险投资的支撑。决定提出，鼓励和规范发展“天使投资、风险投资、私募股权投资”，更好发挥“政府投资基金作用”，发展“耐心资本”。
在产业布局方面，有四点值得关注。一是，实体经济和数字经济深度融合。可以重点关注“建设一批行业共性技术平台”、“促进平台经济创新发展，健全平台经济常态化监管制度”。二是，服务业方面，关注“优化服务业核算”。三是，现代化基础设施建设。决定提出“推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化”。四是，产业链供应链韧性和安全水平，不仅强调“自主可控”，还要建立“安全风险评估和应对机制”。决定提出“健全强化集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制”，“完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享。建设国家战略腹地和关键产业备份。加快完善国家储备体系。完善战略性矿产资源探产供储销统筹和衔接体系”。
第三层部署：健全宏观经济治理体系。决定提出科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，主要涉及财税、金融、区域三大领域改革。值得关注的是，决定强调“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”，也就是说围绕实施国家发展规划、重大战略，注重政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。其中，“探索实行国家宏观资产负债表管理”的提法值得关注。
关于财税改革，我们认为核心在于，通过税制改革、事权再划分等，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。相关的改革主要聚焦三条主线：一是，增加地方自主财力。在税收方面，决定提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。在非税方面，“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”。此外，增加一般性转移支付，合理扩大地方政府专项债券支持范围。二是，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。决定提出“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。三是，完善政府债务管理制度。决定提出“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”。
值得一提的是，对财税改革的其他几点新提法也值得关注，或在未来有所推进。比如“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，“研究同新业态相适应的税收制度”，“实行劳动性所得统一征税”等。
关于金融改革，主要聚焦四方面：一是，强调金融“五篇大文章”，提出优化国有金融资本管理体制。二是，在资本市场，重点关注“完善大股东、实际控制人行为规范约束机制”、“完善上市公司分红激励约束机制”。三是，制定金融法。重点关注“健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制”。四是，准入前国民待遇加负面清单管理模式。重点关注“支持符合条件的外资机构参与金融业务试点”等。此外，在金融中心建设方面，决定提出“加快建设上海国际金融中心”，“巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位”。
关于区域改革，强调跨行政区合作发展，主要涉及“京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用”、“长江经济带发展、黄河流域生态保护”、“雄安新区建设”、“成渝地区双城经济圈建设”、“东中西部产业协作”等。
第四层部署：城乡融合发展，主要在于新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的统筹。决定提出“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别”，我们认为，相关改革可以归纳为三条主线。一是，在城镇，落户门槛不断降低后，需要实施新一轮农业转移人口市民化行动。决定提出“由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。对于农业转移人口，“社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等”享有同迁入地户籍人口同等权利；对于进城落户农民，依法维护“土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。二是，在农村，促进农民持续增收、确保国家粮食安全。决定提出“赋予农民更加充分的财产权益”，“壮大县域富民产业，构建多元化食物供给体系”，“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”等。三是，深化土地制度改革。一方面，改革完善耕地占补平衡制度。决定提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。另一方面，增强优势地区的土地要素保障。决定提出“优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间”、“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。
第五层部署：高水平对外开放。决定提到的“制度型开放”、“外商投资和对外投资管理”、“共建‘一带一路’”或是接下来深化改革的重点方向。决定强调“稳步扩大制度型开放”。我们理解是，过去，我国开放以商品和要素的流动为主，商品贸易的繁荣对我国经济增长给予有力支撑，但是服务贸易仍有较大的提升空间。所以，决定提出“有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放，扩大对最不发达国家单边开放”。此外，对外投资管理方面，“推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放”也体现出促进服务贸易是重点工作。在具体方式上，决定提出“主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容”。我们预计，我国加入CPTPP和DEPA的进程或将提速。此外，决定还提到“维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制”、“支持香港、澳门打造国际高端人才集聚高地”也需重点关注。
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全面创新：“教育科技人才”改革一体化
未来五年的重大改革举措注重构建支持全面创新体制机制，对应《决定》的第四部分内容。
教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。决定提出“统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”。我们认为这与新质生产力发展相呼应。
深化教育综合改革，一方面，涉及统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革。决定提出“推进大中小学思政课一体化改革创新”、“分类推进高校改革”、“超常布局急需学科专业”、“鼓励国外高水平理工类大学来华合作办学”。另一方面，涉及优化区域教育资源配置。决定提出“建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”，“探索逐步扩大免费教育范围”。
深化科技体制改革，决定指出改革背景，即“坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，而相应的改革措施表述也较多，我们认为可以重点关注四条主线：一是，改进科技计划管理。决定提出“完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制”，“鼓励开展高风险、高价值基础研究”。二是，强化企业科技创新主体地位。决定提出“建立企业研发准备金制度”，“提高研发费用加计扣除比例”，“鼓励和引导高校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用”。三是，中央财政科技经费分配和管理。决定提出“允许科研类事业单位实行比一般事业单位更灵活的管理制度，探索实行企业化管理”。四是，科技成果转化。决定提出加大政府采购自主创新产品力度，“允许科技人员在科技成果转化收益分配上有更大自主权，建立职务科技成果资产单列管理制度”。
深化人才发展体制机制改革，决定的表述对于“人才”有了更清晰的定位，即“加快建设国家战略人才力量，着力培养造就战略科学家、一流科技领军人才和创新团队，着力培养造就卓越工程师、大国工匠、高技能人才，提高各类人才素质”。
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注重全面改革：五位一体，统筹推进
未来五年的重大改革举措注重全面改革，对应《决定》的第八至十二部分内容。
注重全面改革，根据总书记做出的说明，决定稿在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局框架下谋划进一步全面深化改革，统筹部署经济体制改革和其他各领域改革。从决定的安排看，其他各领域改革主要包括：民主和法治、文化体制、民生制度、生态文明这四个领域。
在民生领域，决定对收入、就业、社会保障、住房、医疗等关系群众切身利益的领域做出全面部署。第一，收入分配方面，决定提出“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”，旨在形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系。而“合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等”是较新的提法，或是深化改革的重点方向。第二，社会保障方面，决定提出“全面取消在就业地参保户籍限制”。第三，在住房方面，决定提出“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度”。第四，医药卫生方面，“深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制”，“引导规范民营医院发展”。在人口方面，“有效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴制度”，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，“加大个人所得税抵扣力度”。
我们认为，其他领域值得关注的要点还包括：在文化体制领域，决定提出“深化文化领域行政审批备案制度改革，加强事中事后监管”，“深化文娱领域综合治理”，“深化主流媒体国际传播机制改革创新”。在生态文明领域，决定提出“全面推行水资源费改税”。
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维护国家安全：放到更加突出位置
未来五年的重大改革举措注重统筹发展和安全，对应《决定》的第十三、十四部分内容。
在决定中，关于国家安全的表述明显增多。决定提出，国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。必须全面贯彻总体国家安全观。同时，重点领域的改革举措也充分体现出“把维护国家安全放到更加突出位置”。
在决定的内容安排上，相比十八届三中全会，本次会议把“推进国家安全体系和能力现代化”设定为板块，具体分为五部分。一是，健全国家安全体系。决定提出“完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系”、“完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系”。“推进国家安全科技赋能”或意味着对国家安全有所支撑的科技产业有望较快发展。二是，完善公共安全治理机制。决定提出“健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制”。三是，健全社会治理体系。决定提出坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。习总书记曾经提出“群防群治和小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交是枫桥创造的基层治理经验，要结合新的形势推广‘枫桥经验’，并不断总结新鲜经验，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局”。四是，完善涉外国家安全机制。决定提出建立健全周边安全工作协调机制。强化海外利益和投资风险预警、防控、保护体制机制，健全反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制。健全维护海洋权益机制等。五是，国防和军队现代化是中国式现代化的重要组成部分。必须坚持党对人民军队的绝对领导，深入实施改革强军战略，为如期实现建军一百年奋斗目标、基本实现国防和军队现代化提供有力保障。为此，决定提出“完善人民军队领导管理体制机制”，“深化联合作战体系改革”，“深化跨军地改革”。
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中国式现代化的根本保证：党的领导
未来五年的重大改革举措注重加强党对改革的领导，对应《决定》的第十五部分内容。
党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。决定稿提出完善党中央重大决策部署落实机制；深化干部人事制度改革，鲜明树立选人用人正确导向，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题；树立和践行正确政绩观，落实“三个区分开来”，激励干部开拓进取、干事创业；增强党组织政治功能和组织功能；健全防治形式主义、官僚主义制度机制，健全不正之风和腐败问题同查同治机制，丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法。
风险提示：外部环境变化，对政策的理解不到位。