店招个性是如何被“一刀切”的：“美丽街区”背后的政策扭曲
设计郁斐
“政策扭曲”怎么会发生？澎湃研究所研究员近日继续深入上海街镇，调研店招管理这个典型案例。
在上海，店招统一伴随“美丽街区”工程的推进而产生。该市政工程试图改造街镇公共空间“全要素”，其完成数量是上海精细化管理、生态空间建设和市容环境优化“十四五”规划中的新增指标。
调研发现，店招管理的法规体系和“美丽街区”的市政工程，管理-实施逻辑存在“相互干扰、违背”的情况。政府颁布的政策与实际所执行的行动出现偏差被称为“政策扭曲”。其背后有人手分配、资金分配机制和考核机制等原因。
“扭曲”的现象：法规倡导“个性化”，工程实施却存在不少“统一”
2018年，“美丽街区”工程启动，目标是为了彰显街区魅力，改善街区环境品质，提升市民获得感和满意度。“六化”包含“店招店牌的个性化程度提升”。这和市容管理关注“整洁、有序、安全、美观和温馨”是契合的。但前两年的整改实施中却出现了很多“统一”的店招，被诟病“丑得整整齐齐”，似乎与政策意图脱节。
于是，2020年起，上海的职能部门明确倡导“品质化、特色化”。上海市绿化市容局（以下简称“市绿容局”）在2019年印发的《关于加强本市户外招牌综合管理的指导意见》、2022年印发的《关于进一步加强本市户外招牌设置管理的指导意见》中，都提到要避免“简单统一、千街一面”。倡导“个性化”的理念也在2022年的新版市容条例中得到强化。
但在市容景观偏好驱动店招整改导向“特色”，执行却仍存在大量“统一”型店招，甚至还出现“店招漏水”“不顾及商家需求”等问题。
可以被称为“特色”的非统一型店招可能仍没有因为这种倡导而变多。“美丽街区”第一轮在352个街道整治3.5万块店招，相当于平均一个“美丽街区”整治了100块店招。据此推算，2018年至2023年底完成的657个“美丽街区”最多有6.5万块店招整改了，但2023年底按照《户外招牌特色道路评选办法》评出的道路仅有120条。按每条道路“不少于30家”商家的标准估算，整改过程中能够称得上“特色化、品质化”的店招大约有3600家，不到6%。
澎湃研究所研究员走访调研到的现象也可证明这一点。走访的5条整治过店招城市道路（虹口飞虹路和临平路、杨浦黄兴路和锦西路以及徐汇大木桥路）中，每条200至400米的道路都存在至少四、五家统一底板（材质、样式及颜色）的店招，而且其中一两条街的“统一”也是2024年上半年实施完工的。
街镇对政策的背离：“一刀切”和层层加码同时存在
城市化程度不同的行政区的建设推进情况存在差异。澎湃研究所研究员调研发现，徐汇、长宁、静安等区的店招整改得比例较大，且管理更精细，会制定某街道、某道路（比如南昌路街道导则等）来引导新来的商户，也会更多地采用“订制型”，给商家一些自由度。而中心城区外围的郊区地段没有区、街镇店招设置导则，整改的店招少，“统一型”店招出现的概率更大。
“层层加码”现象也存在。一是政策实施范围聚焦重点主干街区，但实际各区实施计划街区不限于政策范围；二是政策未明确计划调整报审要求，实际整改的要比计划的多出15%。根据店招政治所属项目“美丽街区”第一轮的财政绩效评估报告，第一轮计划实施375个项目，但实际结算市级补贴资金的项目为430个街区，存在计划外新增项目100项，以及计划未实施项目23项。
有研究指出，“层层加码”和“一刀切”是行政监管领域一个复杂现象，通常与基层政府的行为逻辑有关，背后是基层政府为了规避政治责任风险并减轻工作压力的选择，由（考核等）制度结构、激励机制等多个因素导致。
“一刀切”的简单统一现象，可能是基层政府在面临上级的严格要求和考核压力时候，往往为了迅速达到目标采取“运动式”措施，而忽视了实际情况的复杂性和多样性。
具体到街镇层面，店招相关的这两类现象在街镇出现的原因是什么？
扭曲的原因：考核激励、财政分配机制和市容法规体系的矛盾
具体到街镇层面，店招相关的这两类现象在街镇出现的原因是什么？
第一，官员考核制度和法规政策“自愿”原则的矛盾。
澎湃研究所研究员在走访调研中发现，沿街商户很多会在不自愿、被告知的情况下“被更新”店招，而市级职能部门则表达过店招改造要“遵循自愿原则推进”。“也只有在自愿原则下，一年后主体责任才有可能移交商户承担，而不是让政府负担后续责任。”市级职能部门负责人说。
法规规定店招整改应该遵循“自愿”原则，但是“美丽街区”“户外招牌特色道路”的数量却纳入考核机制，造成街区若要在考核中“得分”就需要达到一定数量标准。上海城市管理精细化工作推进领导小组办公室（简称“市委市政府精细化办”）的工作考核表中，巩固深化既有“美丽街区”建设成果，新建100个“美丽街区”是34个考核项目之一，而这34个考核项目占总考核权重的68%，其中并未出现关于沿街商户商业活力等考核指标。
此外，美丽街区作为工程验收时，其评价标准是笼统的“居民满意度”（通常不会低于90%），而满意度调研是否能全面、有效反映社会意见，有待考量。
“美丽街区”被列入市委市政府的政府绩效考核方案和重点任务工作，而考核成绩突出的区会受到市精细化办将给予的通报表彰，并作为各区党政领导班子年度考核和城市维护费“奖补”重要依据。这可能是“美丽街区”和店招整改推进的动力之一。
第二，“美丽街区”财政补贴按重要性分配，而街镇参与资金不足正导致检测、设计等“减少投入”
财政在推进各区“美丽街区”中的推动作用不一，可能是因为补贴标准和实际使用需要之间的错位。根据上海市财政局2023年3月发布的《上海市“美丽街区”建设专项补助（2018-2020年）绩效评价报告摘要》证实，中心城区与郊区的原有基础财力、城市化水平不同，而美丽街区项目采用单一创建标准与补贴方式，补贴存在50%，30%，30%，20%的梯度；对各区建设推进效果存在差异。此外，该报告还提出区、街镇的筹资渠道单一，社会力量参与不足。这也可能是推进不足的原因。
市级资金补贴梯度50%、30%、30%、20%。来源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html
一方面，自上而下的资金分配机制也会导致基层政府在较低规划道路等级上的店招压缩工程成本，“统一”整改，甚至出现“低价竞标”容易导致的质量问题。虹口支路沿线一家商家佐证了这一点。“主要道路边上的店招就稍微有所不同（更多元），如果按照那个设计就挺好，但是我们不是。”
另一方面，检测工作也面临压力向上传递的情况。相关政府工作人员透露，“不统一”的日常巡查检测需补充人手，成本较高，而目前的行政管理的分割和现行基层考核方式会造成人手短缺、无法补充（城运中心绩效考核目前并不包含店招检测）。“城运中心和城管网格员可能不属于一个领导管”。某街镇职能部门负责人说。这导致基层网格员的巡查检测工作压力无法被分担，将压力和风险向上传导至“抽检”工作。然而，店招“统一”，材质的统一则会帮助分担这一压力。
在店招整改基层互动中，基层政府似乎对商家的店招也存在不同程度的妥协、让步。澎湃研究所研究员走访的郊区某镇主要商街，并没有完全按照“导则”行事，出现标准“松动”。这其实有利于当地商业活力的保护。
当财政充足的时候，基层紧跟法规的“个性化”“自愿”倡导较容易；但一旦财政收缩，出现补贴无法及时到位等情况。此时，是遵守法规，还是按照自己的人力、财力去办呢？街镇通常会选择后者。成本控制、重新分配的逻辑就会浮现，导致法规政策体系的施行出现“扭曲”。
有研究认为，建立“激励—反馈—监督”路径来健全和完善制度结构，能有效治理“一刀切”和“层层加码”现象。
市容环境是容纳市民生活消费、经营投资等活动的容器，现行市容管理的考核体制和财政机制应该考虑增加一致性和弹性，才能确保市容得以常态化监管，降低监管成本。具体如何改善考核标准、机制和补贴机制，让市场“自下而上”进行参与，有待进一步探究。
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