周天勇专栏(第151期)｜为什么不得不进行土地要素市场化和资产化两项改革？

来源：蒙格斯报告

城乡土地作为生产要素从计划行政分配管理向市场化配置改革，与城乡土地作为资源从无价格的生活和生产资料向市场定价的资产化财富改革，这两者既有联系，也有区别。

城乡土地要素市场化配置改革的目的是将低效率的土地要素从计划行政管理的束缚中释放出来，使其能够配置到生产率较高的产业或效率较高的企业中，通过提高土地使用效率获得增长潜力。而土地资产化改革的目的是将无价格的土地资源转变为有价格的财富，使其从零到市场价格的溢值成为增长的潜力。

推进土地要素市场化配置与城乡土地及农村住宅资产化改革的过程中，存在较大争议。然而，在中国未来的发展中，我们必须面对并作出选择的一系列关键问题。

第一，需要考虑的是，是否应该继续追求这部分改革所能带来的增长潜能？

经济增长速度方面，尽管土地有偿出让和城镇住宅商品化改革自20世纪初和20世纪末分别开始试点和实施，但从1978年以来平均来看，这些改革对经济增长的贡献达到了1.6个百分点。在未来11年里，如果继续推进土地要素市场化改革以及城乡土地和农村住宅资产化改革，预计分别能带来0.36和1.59个百分点的增长，合计增长率为1.95个百分点。

如果我们不进行这些改革，不利用这部分增长潜能，那么即使考虑到自然增长和其他改革可能带来的增长，平均增速也可能低于3%。根本不可能实现5.5%的增长速度。

第二，基层政府财政税源从哪里来？

国际上大部分现代体制的国家，中央政府收入主要来源于所得税的大部分，还有全部社保税和关税等。省或州政府财政税源，除了一部分所得税外，大部分来自于消费税。需要提醒的是，他们是在消费支出环节征税，而不是在生产消费品的企业中征税。县市基层政府财政税收主要来源于财产税，特别是房产税占到60%上下。

当前我们五级政府的税收分配中，税收来源的问题亟待解决。特别是，过去地方政府土地出让金收入丰厚。未来会枯竭是必然的趋势。

那么，县市，包括地级政府的税源来自哪里？

目前的体制是，已购买住宅的居民已缴纳了高额的70年土地出让金，再征税难度较大。如果现有的城乡土地和房屋不进行交易，仍是无价值的生活和生产资料，并且由政府持有，那么财产税无法向无价值的土地和房屋征收，也不能向政府自身征收。

这种情况下，地市县政府在没有资产税源收入的情况下还能运转吗？

第三，宏观资产负债表如何平衡？货币币值的稳定和债务信用的保证基础在哪里？

目前城镇住宅和商业写字楼等楼宇存量资产约为440万亿元，资产价格正在缩水，未来可能还会继续缩水。而货币发行量增加，债务增长速度也高于GDP增长速度。但大规模的城乡土地和农村住宅仍然没有价值，不是资产。

如果我们不打算将其在一级和二级市场上交易，无法定价，不是资产，在经济下行压力巨大的时候，再也没有新的资产注入。那么，国民经济的货币币值能够稳定吗？多债务的资产保证在哪里？金融货币体系会不会出现大问题？

第四，未来农民和市民在资产方面如何实现共同富裕？

共同富裕不仅是缩小收入差距，还包括财富拥有的平等。城镇住宅商品化改革后，大部分市民拥有了有价值的资产和市场经济意义上的财富。因此，从市场经济角度看，大部分市民是有产者。然而，农村和城郊的农民虽然也有自用的宅地和耕地，但它们不是农民自己的资产，不是市场经济意义上的财富。在财富拥有方面，城乡差距缩小的可能性几乎为零。

对于上述四个尖锐问题的解决，笔者在市场化改革配置方面已有所见解，今天主要谈谈资产化改革。

其一，明确所有和使用财产等权利，形成统一且具有竞争性的城乡土地房屋市场。与土地要素市场化类似，首先要对土地房屋进行确权认证和不动产登记，使自然人或法人拥有土地房屋的使用财产权；无论是集体所有和国家所有的土地，还是未来个人和法人的土地使用财产权，都应当在竞争性的土地市场上同地同价同权平等交易。

其二，通过改革，使农村农民和乡村企业与市民和城镇企业拥有公平的资产财富权利。要改革现有的二元体制格局：农民的房屋宅地和承包耕地，以及农村创业企业的土地，均为集体所有，农户和投资企业没有使用财产权，这些土地和房屋是无价值的生活资料和生产资料，不是资产，也不是他们的财富；而城镇户籍居民的住宅是有价值的资产和财富，城镇企业拥有国有土地的使用财产权证，在一定时期内，这些是企业负债表上的资产。这样，才能使农民从无产者变成有产者，缩小农民与市民在财富拥有和财产性收入上的巨大差距。

其三，通过将无价值的固定资料资产化，使其具备价值和可流动性。

农村土地房屋资产化改革旨在改变现状：土地和房屋作为无价值的生活和生产资料，在市场经济运行中没有收入、资本（指土地资本）、入股、抵押、债务和货币的流动性，割裂了城市化和工业化过程中，农民与市民、农业与工商业、农村与城镇之间的人口、生产要素、货币和财富的双向流动。

因此，因土地不能资产化退出，农村人口和劳动力无法正常迁移和流动至城市和工商业，农村产业形成体制性低效率；城市和工商业资金不能通过与农村农业土地资产投资、入股和抵押等渠道流入农村农业；而农村农业生产形成及外出务工流回的收入，由于农村生产和生活资料性土地和房屋无吸收货币功能，并且农业产业生产率低，无法理想地投资于农村农业，实际上从农村农业农户向城市工商业市民大规模流出。改革的任务是：将农村土地房屋资产化，成为人口、要素和资金在城镇与农村、农业与工商业之间双向流动的渠道。

笔者认为，土地的国有和集体所有可以保持不变，但其所有制形式必须与市场经济运行相结合。否则，即使是三权分置的设想，在生产、资产、收入、支出、货币和债务等流量流动的市场经济体系中，根本无法运转。

作者简介

周天勇

经济学博士，教授，东北财经大学国民经济工程实验室主任，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长，中国城市发展研究会城市研究所所长。博士生导师，国务院特殊津贴获得者。周博士多年来深耕行政和政治体制改革、社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、财政改革等领域，在全国一流经济学刊物《经济研究》发表多篇重要论文，在《中央党校内参》、《人民日报内参》、《经济日报内参》《中国社科院要报》等发表的一些内参得到了国家有关领导的重视。

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