专访汪劲：生态保护补偿法治化阶段有何新变化？
转自：中国环境报
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。作为我国生态保护补偿领域首部法律法规，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）起草过程中有哪些焦点和难点问题？生态保护补偿进入法治化新阶段将带来哪些新变化？带着一系列问题，《环境经济》特邀北京大学法学院教授、《生态保护补偿条例》立法专家组组长汪劲进行深度解读，以飨读者。
北京大学法学院教授、《生态保护补偿条例》立法专家组组长汪劲
从搁置到重启
环境经济：作为《条例》立法专家组组长，您能介绍一下《条例》起草的过程吗？
汪劲：党中央、国务院对生态保护补偿工作的开展非常重视。
2005年，党的十六届五中全会首次提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，在既有生态建设和环境补偿机制的基础上加快建立生态保护补偿机制。
2008年，全国人大常委会修订的《水污染防治法》专门规定国家通过财政转移支付等方式建立健全水环境生态保护补偿机制。
2010年，国务院将制定生态补偿条例纳入立法规划，生态补偿条例草案的起草工作紧锣密鼓地进行。
2011年修订后实施的《水土保持法》第九条规定：加强水土流失预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。
2012年，生态补偿条例草案已经制定完成。但2012年后开始实施生态文明体制改革，由于生态保护补偿机制涉及政府部门较多，加之各部门各自为政、职责分工不清晰、相关主体协调难度大等，使这项行政立法工作暂时搁置。
2013年，党的十八届三中全会提出了一系列的解决途径，强调各地区间建立横向生态补偿制度，尤其要完善重点生态功能区的生态补偿机制，探讨生态补偿的市场化途径，推动碳排放权、大气与水污染物排污权、水权交易试点与制度建设；审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。
2014年，修订的《环境保护法》首次明确规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”，并确立了财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿等三种生态保护补偿机制基本方式。
2015年，中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中将“资源有偿使用和生态补偿制度”作为生态文明体制改革的重要目标和构建生态文明八项制度体系的重要内容。
2016年，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，将2020年全面实现重点领域和重要区域生态保护补偿全覆盖、初步建立多元化补偿机制和基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系作为加快推进生态文明建设的目标任务。
2019年，习近平总书记在主持召开的中央财经委员会第五次会议上强调，要完善能源消费总量和强度双控制度，全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制。要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。
2020年，国务院委托国家发展改革委重启生态保护补偿条例草案的起草工作。
2021年，中办、国办联合印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，将2025年建立与经济社会发展状况相适应的基本完备的生态保护补偿制度作为目标任务，在2035年基本定型适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度。
2022年，党的二十大报告还特别提出要“完善生态保护补偿制度”。
截至2023年底，我国在20多部环境和资源保护法律中分别规定了生态保护补偿相关条款，范围涉及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及水生生物资源、陆生野生动植物资源等重要生态环境要素等领域和重点生态功能区、自然保护地等区域。
《条例》从研究制定到发布实施跨越了10多年，很不容易，起草的难度相对较大，涉及十几个部门，国家发展改革委深入调查研究、广泛征求各方面意见，同时也向社会公开征求意见，向国务院报送了送审稿。司法部在国家发展改革委工作的基础上，征求了有关单位的意见，做了调研论证，召开论证会，对重点问题做了细致的沟通研究。在这个基础上，司法部会同国家发展改革委等有关部门对送审稿反复研究，形成了现在公布的《条例》。
首次明确定义
环境经济：2013年，您主编了《中国生态补偿立法：路在前方》一书，如今多年过去，《生态保护补偿条例》终于公布施行，我们注意到书名为生态补偿，《条例》中有保护两字，这究竟有何考量？
汪劲：在《中国生态补偿立法：路在前方》第一章第一节就是探讨生态补偿的定义。自20世纪90年代以来，随着我国生态保护形势的日益严峻以及国际上生态系统服务价值观念的兴起，中国早已在政策层面关注生态补偿制度的构建。“生态补偿”被提升到“机制”的高度，成为一个典型的社会环境政策用语，其具体表述形式从生态建设和环境保护补偿机制、生态环境恢复补偿机制、生态环境补偿机制等逐渐统一为生态补偿机制。
21世纪，初联合国在《千年生态系统评估报告》中指出，生态系统为人类社会产生了供给、调节、文化和支持四大服务功能并输送了经济价值，而这四大服务功能目前有2/3呈下降趋势，为此人类应当在决策中考虑生态系统的可商品化和非商品化功能的维护，为生态系统服务支付费用。
虽然国际社会较早提出了“生态系统服务付费”的理论，但大多数国家并未将这项具有环境公益性质的主张转变成法律制度付诸实施，而只是在农业、森林和水环境等主要生态系统领域依托市场机制和财税激励措施鼓励资源所有权人和开发利用者等主体通过自愿协议等方式自由实行。
尽管我国已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚未在各类政府文件中给出直接解释或者定义。
事实上，2008年以前一直称为生态补偿，彼时全国人大常委会审议时认为，生态补偿的概念过于笼统。从法律角度来看，生态补偿似乎并未涉及特别领域，当时就提出是否应该称为生态保护补偿。因为这种补偿主要针对为保护生态而投入或者为保护生态而牺牲的人就应该给予补偿，所以将其确立在保护补偿范围内。
当时我们就总结归纳了一下，生态补偿的对象和范围包括生态破坏补偿、生态投入补偿、生态建设投入、生态保护投入和生态破坏投入等，范围非常广泛。在此背景下，是否都是生态补偿？中央财政资金并非一块“唐僧肉”。于是，2008年全国人大常委会审议时将生态补偿在法律层面改为生态保护补偿。
我们看到《条例》第一章开篇明义，首次明确界定生态保护补偿的概念。生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。
确立机制的三大类型
环境经济：在生态保护补偿实践中，权责界定不清或无法可依正是阻碍生态保护补偿机制彻底贯彻的最大障碍之一，《条例》是如何解决这一难题的？
汪劲：根据党中央、国务院的要求，我们制定了高位阶、原则方式机制一致的体制，把生态保护补偿领域固定下来，这是本次制定《条例》的目标。
在此目标下，《条例》只强调建立机制，没有作细致规定，如补偿范围、补偿标准、补偿资金、申请、批准、拨付、考核评价等。我们看到，《条例》共6章33节，内容包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等3个机制。
第一，确定财政纵向补偿机制，将重要生态环境要素和生态功能重要区域全覆盖，有力保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基础。
中央或省级地方财政采用均衡性转移支付或者专项转移支付，将财政资金补偿给生态建设者、生态保护者等单位和个人，是我国生态保护补偿机制中最主要的资金来源。为稳定中央财政投入、巩固和拓展已有成果，《条例》将财政纵向补偿范围分为重要生态环境要素补偿和生态功能重要区域补偿两类。
重要生态环境要素分为森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素等八大类，规定由中央财政分别实施分类补偿。《条例》将生态功能重要区域区分为依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等区域，规定政府应当结合财力逐步增加中央财政转移支付规模。
第二，确定地区间横向补偿机制，规定生态受益地区与生态保护地区协商共建，有利于各级政府形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。
在地区间横向补偿机制构建中，《条例》规定国家鼓励、指导、推动地区间横向补偿机制建立，上级人民政府可以根据生态保护需要组织和协调下级人民政府开展相关工作。例如，中央财政和省级财政，在生态功能特别重要的跨省（区、市）和跨自治州、设区的市要建立地区间横向补偿机制时，可以给予引导支持。
在我国已经开展的地区间横向生态保护补偿中，流域横向补偿是地区间生态保护补偿应用最多、最成熟的领域。例如，新安江、赤水河、九洲江、潮白河流域等流域横向生态保护补偿是中央推动跨省流域补偿的代表性案例，而重庆市长江干流断面、海南省赤田水库断面、山东省的黄河流域干流断面流域横向生态补偿则是省域内开展流域横向生态补偿的典型案例。
对地区间横向补偿所涉区域范围，《条例》主要通过列举的方式明确了江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域，重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区域，重大引调水工程水源地以及沿线保护区以及其他按照协议开展生态保护补偿的区域等四大区域，作为地区间横向补偿的主要区域。
地区间横向生态保护补偿，是生态受益地区和生态保护地区人民政府，通过协商等方式开展的，协商的结果以书面补偿协议确立，书面补偿协议可以明确权利义务关系以及为可能出现的纠纷约定解决机制。《条例》要求书面补偿协议内容的确定，应当在考虑以下几个因素的基础上确定：生态保护现状、生态保护成本、生态保护成效、地区经济社会发展水平、财政承受能力等，应当对补偿具体范围、生态保护预期目标及其监测评判指标、生态保护地区的生态保护责任、补偿方式以及落实补偿的相关安排、协议期限以及违反协议的处理等事项明确约定。
若因补偿协议履行产生争议，签署补偿协议的人民政府首先应当协商解决，协商不成可以报请共同的上一级人民政府协调解决。《条例》出于保护生态环境的目的，还规定必要时共同的上一级人民政府可以作出决定，签署补偿协议的地方人民政府应当直接执行。
第三，确定市场机制补偿，鼓励、支持各方参与生态保护补偿。
社会资金是政府投入的有益补充，各类企业、社会组织都是生态保护的重要力量。市场机制补偿是本着环境资源有价的原则，由环境资源利用者与环境资源提供者之间通过签订合同由利用者向提供者支付费用、购买生态产品和服务等方式给予补偿的生态保护补偿机制。
《条例》对市场机制补偿主要以促进性、鼓励性、激励性规定为主，引导、鼓励企业、公益组织、农村集体经济组织、农村居民等社会力量以及地方人民政府按照市场规则开展生态保护补偿。
同时，《条例》还在采取多种方式发展生态产业、建立持续性惠益分享机制以促进生态保护主体利益得到有效补偿，利用社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金作出鼓励和引导性的规定，以实现生态产品需求和供给的精准对接，提高生态产品价值。
最后我想强调的是，《条例》只是一部对生态保护补偿机制的共通性事项作出规定的框架性、基础性和综合性行政法规。所以下一步，应当根据法律授权以国务院主管部门规章和地方性法规等方式细化各项生态保护补偿制度的具体规则，明确生态保护补偿部门职责与合作机制，稳定财政资金来源并探索多元化资金来源，完善生态保护补偿资金使用效果的评估机制，持续鼓励地方生态保护补偿实践创新。
新安江实践
环境经济：一提到生态保护补偿的典型案例，大家谈得最多的是新安江流域生态保护补偿机制。不过，也有声音认为这一案例属于特殊个例。对此，您怎么看？
汪劲：与国家财政补偿机制相比，地区间生态保护补偿是外部效益内部化的重要机制。因为在一定行政区域范围内实施生态环境保护可能会使该行政区域以外的地区受益，从而产生跨行政区域的正外部性效应。如流域保护中，上游地区保护了水环境却可能是下游地区用水者受益，因此就会造成资源配置向下游地区倾斜，而上游地区相反受到限制，从而造成区域间发展不平衡。因此，需要建立一种地区间的横向生态保护补偿机制，通过建立一种经济利益与生态责任挂钩的机制，运用财政转移支付、市场化交易运作模式和多元化补偿等途径，将地区间生态补偿的外部效益内部化。
《条例》关于地区间政府如何建立生态保护补偿机制的规定、关于保障补偿标准科学合理的规定以及对生态保护补偿协议的规定等，都借鉴了新安江流域生态保护补偿的实践经验并将其上升为规范。
在我看来，说新安江模式特殊的原因有两点：一是新安江是在生态环境等中央政府各部门的推动和促进下展开的，资金最早来源于生态环境部门管理的污染源治理专项资金项目，除了中央拨付的财政资金外，还有地方政府提供资金。
新安江的成功方式是流域补偿，不仅中央补偿，上下游安徽和浙江之间也进行补偿。其实，一个地方的方式在启动之时并非全面考虑，关键在于如何解决问题。例如，资金来源，最初是污染源治理专项资金，根据《水污染防治专项资金管理办法》规定，投入范围有限制，有些能做，有些不能做，有些违规。使用这笔专项资金，是生态环境部门负责的，未来其他部门是否也可负责这笔资金的使用呢？目前，新制定的区域流域法律中也提到了补偿问题。从新安江的试点经验来看，这些补偿是否能够复制还待进一步商榷，因为各地区实际情况不一，资金来源等具有地方特色。
二是2012年以来，新安江流域生态补偿机制试点不断推进，至今已完成三轮试点。如今新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送近70亿立方米清水，千岛湖水质实现同步改善。
据我所知，在第一轮试点中，中央财政每年补助安徽3亿元；在第二轮中，则以每年4亿元、3亿元、2亿元退坡的方式补助，引导皖浙两省份加大资金投入至每年2亿元；在第三轮中，中央财政资金退出，浙皖两省份每年各出资2亿元设立补偿基金，进一步提升水质考核标准，探索基于货币补偿的多元化、社会化、长期补偿方式，逐步扩大补偿资金的使用范围。
新安江生态补偿机制具有一定的借鉴意义，目前，很多地方基本参照这个方法进行，跨省流域和省内跨界流域的探索基本上就是“对赌”协议，这种模式对当地生态保护、带动力和长久生态保护补偿具有非常重要的意义。不过，新安江模式确实存在一些问题有待进一步解决，毕竟生态环境治理是一项系统工程，非一家一域之事，更非一时一日之功，必须坚持系统观念、多方协同，持续用力推进降碳、减污、扩绿、增长。
