生态保护补偿机制工作进入法治化新阶段！未来将面临哪些挑战？
转自：中国环境报
我国生态保护补偿工作历经了20余年的实践和探索。今年6月1日，作为我国生态保护补偿领域首部法律法规《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式施行，标志着过去不少好的工作经验、做法上升到法律法规层面，生态保护补偿机制工作进入法治化新阶段。
采访中，专家纷纷表示，《条例》不仅是专门规范生态保护补偿活动的行政法规，也是加强生态保护补偿工作的关键举措，对于调动各方参与生态保护积极性和不断改善生态环境具有重要意义，将为我国生态文明建设提供更强更有力的支撑，真正成为保驾护航生态文明和美丽中国建设的法律武器。
结束法律空白
我国生态保护补偿制度最早可追溯到1999年，以退耕还林还草等重点生态工程启动实施为标志拉开了我国生态保护补偿的帷幕。
自20世纪90年代以来，我国陆续颁布了一些与生态保护补偿相关的法律法规，这些法律法规大多规定了通过补助手段对生态效益保护者进行补偿。
1998年修订的《森林法》第八条“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2019年修订的《森林法》第七条“国家建立森林生态效益补偿制度，加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。”
2008年修订的《水污染防治法》第七条“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”
2010年修订的《水土保持法》第三十一条“国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。”
2014年修订的《环境保护法》第三十一条“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”
2020年通过的《长江保护法》第七十六条“国家建立长江流域生态保护补偿制度。国家加大财政转移支付力度，对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿。国家鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金；鼓励相关主体之间采取自愿协商等方式开展生态保护补偿。”
2021年通过的《湿地保护法》第三十六条“国家建立湿地生态保护补偿制度。国务院和省级人民政府应当按照事权划分原则加大对重要湿地保护的财政投入，加大对重要湿地所在地区的财政转移支付力度。国家鼓励湿地生态保护地区与湿地生态受益地区人民政府通过协商或者市场机制进行地区间生态保护补偿。”
2022年通过的《黄河保护法》第一百零二条“国家建立健全黄河流域生态保护补偿制度。国家加大财政转移支付力度，对黄河流域生态功能重要区域予以补偿。国家加强对黄河流域行政区域间生态保护补偿的统筹指导、协调，引导和支持黄河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间通过协商或者按照市场规则，采用资金补偿、产业扶持等多种形式开展横向生态保护补偿。国家鼓励社会资金设立市场化运作的黄河流域生态保护补偿基金。”
“以上法律条款为制定《条例》提供了法律依据。”采访中，中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山告诉《环境经济》，从这些法律法规可以看到，生态保护补偿相关制度规范散见于一些文件和法律、行政法规中，它们有两个共同的特点：一是高度分散，每部立法都在自身关注的领域来规范生态保护补偿活动，缺乏一部统一的、高层次的立法来对生态保护补偿进行规定；二是补偿方式主要采用补助的手段，仅有个别立法规定了政策优惠等其他方式。因此，亟须制定一部基础性、综合性行政法规，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。
靳乐山表示，根据我国的生态保护补偿实践经验，汇集各领域单行法中的生态保护补偿法律规定，形成统一完整的生态保护补偿法律框架，是依法推进生态保护补偿行稳致远的必要步骤。在此背景下，《条例》的出台实施是生态保护补偿立法进程中的里程碑成果，结束了生态保护补偿没有系统立法的历史。与世界其他国家相比，我国成为生态保护补偿法治化进程最快的国家。
《条例》应运而生对于护航我国生态环境长期稳定而言，意在用法治化手段下好生态环境保护这盘“大棋”。
生态保护补偿机制是
一项激励机制
国家每年安排大量资金对生态系统保护和修复等重大工程进行支持，为何在修复资金大量投入的情况下，仍要建立重点生态功能区财政转移支付等国家出资的生态保护补偿机制？
靳乐山告诉记者，主要有以下原因：第一，国家“双重”项目和“山水”项目等针对的是有限的生态保护修复区位，生态保护者在更大范围履行生态保护责任义务时可能会增加支出、付出额外成本，国家为此给予适当补偿，弥补生态保护者的损失，做到点面结合。
第二，保护生态系统的受益群体常常是更大范围的社会公众，政府代表广大人民受益者通过财政补偿认可生态保护者的贡献。
例如，世界上较早的生态保护补偿案例发生在1994年的纽约。按照当时美国清洁水法对集中式饮用水水源水质的要求，纽约市需要投资50亿美元建设水净化处理厂，并且每年运转费用也达到2.5亿美元。而纽约市通过实施流域生态保护补偿项目，所花的费用只有使用净化水处理厂方案的1/8，成为生态保护补偿的成功案例。
“这是一个‘双赢’的局面，纽约市节省了大量的水治理成本，农场通过生态保护补偿得到环境管理改善和生产力提高。”靳乐山表示，生态环境管理的命令与控制手段在解决面源污染治理和区域生态环境治理上的乏力，使国际社会创新出生态保护补偿这样一种遵循受益者补偿原则的新的生态环境管理手段。
第三，财政补偿可以激励生态保护者提供更多更好的生态系统服务。良好的生态环境是最普惠的民生，所以财政补偿是国家促进基本公共服务均等化的重要手段。
第四，财政补偿是配合法律法规实施的政策手段，适当的财政补偿可以使相关法律法规的实施更为顺畅，降低法律法规实施的行政成本。例如，按照《草原法》，“国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度”（第四十五条），“任何单位和个人都有遵守草原法律法规、保护草原的义务”（第五条），草原生态保护补助奖励机制能使牧户更好地履行草蓄平衡义务。
靳乐山表示，生态保护补偿是政策制定者设计的一套激励机制，生态保护补偿是补偿方和受偿方“双赢”的制度安排，补偿在本质上是对生态系统服务提供方和受益方都有利的合作行为。
补偿资金投入力度最大
历经20多年不懈努力，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，跨地区跨流域生态保护补偿试点取得明显进展，为巩固生态文明建设成果、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动区域协调可持续发展等发挥了重要作用。
靳乐山说，我国在生态保护补偿方面的大力、持续和全面地投入，补偿资金规模逐年增长，对生态保护起到了积极作用。
据统计，中央层面补偿资金规模由初期的几十亿元增长到如今的近2000亿元，地方层面的补偿资金已达到年均近千亿元的水平。2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。其他方面，森林生态补偿每年约300亿元，草原生态补偿每年180多亿元，其他如湿地、荒漠、耕地等总计八个领域均有不等的生态补偿资金投入。
地方财政生态补偿投入主要在流域横向生态补偿机制，其他还包括水源地生态保护补偿投入、湿地生态补偿、森林生态补偿等。例如，中央政府的国家级公益林补偿标准是16元/年/亩，浙江省提高到40元/年/亩以上，北京市提高到70元/年/亩左右，超出国家标准部分由地方财政支出。
“在中央和地方的共同努力下，我国政府在生态保护补偿领域的投入规模不断增加，推动生态保护补偿领域扩展、范围增加、标准提高。”靳乐山表示，如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上是绝无仅有的。
据统计，全国有超过两亿农牧民享受了生态补偿政策，更好履行了生态保护职责。特别是在西藏、青海等地区，生态保护补偿资金在农牧民年人均纯收入中所占比例高达50%。
随着生态保护补偿的推进，全民生态环境保护意识不断提高，生态环境逐年改善。
2011年开始在全国8个省份开展了第一轮草原保护补助奖励机制，到目前已经在13个省份实施了第三轮草原奖补机制，显著提升了我国草地整体质量，使我国从草原退化面积占总面积90%转变为植被恢复面积占总面积48%，草地综合指标盖度增加5.26%，北方草地植被净初级生产力增加9.2%。
流域环境质量稳步提升，2023年长江干流水质继续保持在Ⅱ类水以上，连续四年稳定保持这一标准，水质较以前明显提升。退耕还林、森林生态效益补偿、天然林保护等重大工程项目和政策，使森林覆盖率从1999年的18%提高到2023年的24%，在世界森林覆盖率总体下降的大背景下，中国森林生态保护成效卓著。
靳乐山告诉记者，全国重要生态系统和生态功能重要区域的保护水平持续提升，一半左右的森林和草原纳入补偿范围，1/3的县域得到了重点生态功能区转移支付，安徽、浙江、江苏等23个省份建立了22个跨省流域补偿机制，浙江、四川、山东等20个省份实现了辖区内全流域生态保护补偿，陕西、湖南、贵州、内蒙古、黑龙江5省区针对辖区内重点河流开展了流域生态补偿。
多重挑战犹在
“我国生态保护补偿工作在取得显著成效的同时，也存在一些亟待解决的突出问题，比如补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度偏弱，相关主体协调难度大等。”在国务院政策吹风会上，司法部立法二局负责人胡庆美说。
生态环境部南京环境科学研究所生态保护与修复研究中心区域生态规划与政策研究室主任刘冬告诉《环境经济》，目前生态保护补偿工作主要面临以下困境：一是补偿主体间协调合作不够。目前，补偿主体涉及中央和地方政府多个部门，也包括一些行业和企业，但不同层级补偿主体之间缺乏协同。最常见的情形是，某重点生态功能区既获得了中央的纵向生态保护补偿，又取得了某部门的生态修复专项资金，同时在横向生态保护补偿中也作为受损方获得补偿，而横向生态保护补偿机制的建立又使其获得了中央的奖励资金。
这种来自多元主体的多重补偿带来了两方面的问题：一方面，多补偿主体可能对客体重复补偿。在评估其补偿标准的合理性时，若不全面考虑它所获得的全部补偿，只是取某一来源的补偿，与它的生态系统服务价值或保护生态环境的机会成本进行比较，则会得出生态保护补偿标准偏低的结论。另一方面，多重补偿使一些地方对横向生态保护补偿作用的理解弱化。受制度惯性、路径依赖的影响，或出于对制度理解不充分不到位，在实践中更加依赖纵向生态保护补偿，忽视对横向生态保护补偿的制度化构建。
二是市场化生态保护补偿手段不足。目前，部分区域生态补偿主要依赖政府间资金补偿的单一方式，距离“市场化、多元化生态保护补偿机制”还有一定差距。补偿方式早期以一般转移支付、对口援建等补偿模式为主，多采用资金补偿方式。近几年，专项基金、横向转移支付、市场交易等补偿模式兴起，但仍以资金和资源环境产品交易补偿方式为主，技术和项目支持的“飞地”开发补偿方式较少。
三是生态保护补偿标准有待优化。横向补偿中，目前在我国实施范围最广的为流域横向生态保护补偿，其核心应是持续改善流域生态环境质量和推进水资源集约利用，实际上就是水质和水量两个方面。但是，从各省（区、市）已出台的政策看，水质几乎是唯一的补偿标的，补偿方向和补偿额度都是以水质变化作为依据，水量却基本没有涉及。从中央财政安排引导资金的分配权重看，水资源贡献和水质改善各占25％，具有同等重要性。水量没有被纳入补偿标准，使得政策目标指向性减弱。
例如，新安江流域三轮生态补偿主要考虑高锰酸盐、氨氮、总氮、总磷四项水质指标，尚未考虑水量、水生态系统服务价值指标，难以全面反映上游地区在水资源保护方面所开展的工作和成效。尤其是经过10多年发展，上游水质改善接近触及“天花板”，边际效益递减，难以再有大的突破。根据测算，2018年新安江流域生态系统服务总价值比2000年增加19亿元，其中非市场价值增加25亿元，市场价值下降6亿元，表明新安江流域生态产品或生态服务的市场化利用率正在下降，上游地区提供的水文调节、水体净化、生物多样性等非市场服务价值被忽视或低估，这也导致上游居民的直接补偿获得感不强，进而导致其参与生态环境保护的积极性不高。
与此同时，靳乐山告诉记者，纵向财政补偿方面，统一化的补偿标准与差异化的保护成本之间的矛盾，需要通过标准的统一化与差异化相结合来解决。比如，中央政府的统一低标准加上地方政府差异化的标准累加，最终形成差异化的标准。
“地区横向补偿方面，目前上下游地区协商时间太长、成本太高。通过制定《条例》中地区横向补偿实施细则或技术方案，可以在一定程度上降低协商成本。”靳乐山表示，目前，我国生态保护补偿中政府补偿发展相对充分，市场机制补偿仍处于起步阶段，生态保护补偿需要政府和市场“两条腿走路”。
找准突破口开展工作
根据《条例》的总则规定，生态保护补偿的目的是保护和改善生态环境，构建生态保护者和受益者之间的良性互动关系，推动经济社会可持续发展。那么，生态保护补偿具体如何实施？
“《条例》里有很多规定，但真正落实下去，还需要进一步细化，还要在实践中不断创新。同时，我们也要建立一个上下联动、左右协同的应用机制。”刘冬举例说，长江流域涉及11个省份，黄河流域涉及9个省份，共同推进工作很难，需要建立一种机制，让大家能够坐在一起商量，怎么一起去保护。当然，一级支流、二级支流也存在类似的问题，如果一级支流、二级支流没有得到有效保护，长江、黄河干流的生态环境质量也很难得到保障。我们实际要做更多的工作，推动大家签订一些协议，找出一些突破口，推动工作往前开展。
如何更好地实施生态保护补偿？刘冬告诉记者，一是识别生态保护补偿重点区域。《条例》中明确，“根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度”。因此，建议基于生态产品价值核算、生态保护红线成效评估、生态质量指数等已有工作基础，根据生态区位重要性、生态功能价值、经济发展水平和生态系统脆弱性的综合状况，进一步识别生态保护补偿优先区域，把有限的补偿资金优先或更多地分配到生态保护补偿优先区域。
二是开展生态保护补偿标准测算。《条例》中明确，国家层面要“完善生态保护补偿标准体系，为生态保护补偿工作提供技术支撑”。建议从流域的系统性、完整性角度考虑完善横向生态保护补偿指标体系并予以推广，将补偿标准拓展到水环境、水资源、水生态因素，研究推动跨界断面的水环境、水生态、水资源考核情况成为核定补偿资金的重要依据。加强财政转移支付与生态保护红线、自然保护地的有效衔接，研究提高生态保护红线、自然保护地相关因素测算权重。加强生态环境质量监测与评价结果应用，加大重点生态功能区县域生态环境质量监测与评价结果的公布力度，增加生态环境质量变差因子在纵向补偿分配中的指导作用，推动地方有针对性地开展改善工作。
三是评价生态保护补偿实施效果。《条例》中明确，国家层面要“完善生态保护补偿监测支撑体系，建立生态保护补偿统计体系”。建议通过加强生态保护补偿监测、建立生态保护补偿实施效果评估规范，有效评价纵向和横向生态保护补偿实施效果，并作为动态调整生态保护补偿资金分配的科学依据，及时提出资金、项目调整优化方案。建立生态保护补偿实施效果核查机制，广泛而深入地开展实地调研，了解地方诉求，推广典型案例和模式。
四是扩大生态保护补偿支持范围。《条例》中明确，“生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式”。建议除扎实做好生态环保财政转移支付工作之外，结合生态系统碳汇交易、“两山”实践创新基地和生态工业园区创建、绿色和有机产品认证、定点帮扶等工作，充分利用大气、水、土壤污染防治资金及农村环境整治资金，积极扩展生态保护补偿范围和渠道，推动生态保护补偿领域扩展、范围增加、标准提高，提高生态保护整体效益。
五是加大多元政策扶持力度。《条例》中明确，“国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展，拓展生态产品价值实现模式”。建议加强生态环境要素补偿之间、生态保护补偿政策与其他自然资源保护等相关政策之间的政策目标、主体、环境等协同，为社会资本参与生态保护补偿提供渠道和扶持力度，如探索建立生态保护补偿与碳排放权、排污权、碳汇权益等交易的融通激励机制，推动建立生态资源权益交易机制，开展绿化增量指标交易探索，积极推动生态系统碳汇交易。加大对生态保护补偿有效模式、可行路径的总结推广，遴选培育新一批生态环境导向的开发模式等实践案例。