张维迎：政府管制的一般成因及中国的特殊成因
作 者：张维迎
赵晓：什么是管制，政府管制与政府干预有什么区别和联系？
张维迎：管制是西方的一个概念，英文是“regulation”，也就是使你按照某种规则行事。好比说，一个垄断企业的定价高于正常的边际成本，可能对社会造成效率损害，于是通过价格管制使得企业行为接近理想性竞争所能达到的行为，避免社会福利损失。通常，西方的管制只是给你提供一个市场竞争的框架。也就是说，它制定一种规则，你只能在这种规则下运转。相比之下，政府干预走得更远，它是由政府部门、行政部门而不是让你自己去决策的一种博弈规则。另外，政府之所以直接对企业决策进行干预，往往为的是达到政府想要达到的非经济目标，这个目的可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系，甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。
赵晓：经典管制理论所分析的管制形成的原因有哪些？
张维迎：西方在工业革命之后，奉行的是自由市场制度的原则，人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会最优，即所谓的“帕累托最优”。后来，人们认识到，市场本身可能存在着不完善，这个不完善会使得个人利益最大化行为无法达到帕累特最优，生产者可能损害消费者，或者对社会中交易的第三方造成损害。
一种情况是信息不对称。比如说卖者坑蒙拐骗，买者不知底细，这在药品市场最典型，所以美国成立了成立了专门对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。另一类问题是外部性。企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担，象企业排放污染就是这样的例子，政府为此制定各类标准来限制企业排污。再就是企业的市场运作，可能会采取一些反竞争的行为。比如说，几个企业联合起来搞“卡特尔”定价，或者垄断企业制定垄断价格剥削消费者。
从根本上讲，西方的管制是对他们所认为的正常的市场运转出了问题后的一种纠正，西方人心中的基本理念仍然是怎么去维护市场的公平竞争，怎么使市场更加有效地运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要有政府管制。
赵晓：管制还是有一些合理性的，是不是？
张维迎：我们不能否认管制有一定的理论合理性，但要进一步问，你管制的目的究竟是什么？你的管制建立在什么样的管制动机的基础上？另外，你的管制究竟能不能达到你所期望的效果？讲市场可能会不完善，交易当事人可能会对第三者造成损害，而他本人不顾及这种损害，这只是指出了市场本身有不完备的地方，但是，我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论，只要市场有毛病，政府就应该管制，但国外几十年管制的经验，大量的案例已经证明管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚并不存在一个最优（first-best）选择，我们只能选择次优（second-best），或者说。两害相权取其轻。
赵晓：也就是说，市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题，但如果管制造成的问题更大，还不如让它去。
张维迎：我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病，就简单地认为政府应该去管制。
赵晓：显然，西方社会管制的形成就象凯恩斯主义之实施，针对的都是“市场失败”。那么，中国的情况是否符合经典管制理论的分析？
张维迎：中国的情况有很大的不同。事实上，中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远，很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制，与其说是为了解决“市场失败”，不如说是政府为了消灭市场。
这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程，我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场，不是因为市场中谁对谁形成了损害，我们的目的是“赶超”，希望比其他的国家发展得更快，我们不相信市场能做到这一点，不相信市场中的企业家能做到这一点，再加上意识形态的影响，对于资本主义经济危机的恐惧，我们当时认定一定要有一个统一的国家计划来替代市场配资源置，替代企业家精神。
所以说，西方管制的出发点是去维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场、消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中，不是“竞争”而是“垄断”成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞“国家拖拉斯”就是这样。
在我们消灭了市场、消灭了所有的企业，消灭了企业家精神之后，政府集所有功能于一身。在转轨时期，这些功能之间的冲突就显露了出来，政府借助于行政垄断权来保护它其它方面的利益，就出现了各种各样的管制。
赵晓：也就是说，我们现在的管制不是“市场失败”，而是计划经济的惯性和本能。
张维迎：好比你是一个运动员，平时锻炼身体的时候，你会想我如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑，要比别人跑得快。那你可能会想，我最好吃些药，注射一些激素、兴奋剂，我就可以比别人跑得快了。无奈激素吃了后有依赖作用，以后激素老得吃，缺少一点身体马上就支撑不住。这也就是说，为了短期利益目标，我们形成了整个经济运转的正常的机制，国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。
不过，大量的管制在中国出现更主要的是政府角色的冲突和错位。
在西方，企业赚不赚钱是企业自己的事，与政府无关，政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家，国有企业是国家所有，当国有企业发生亏损的时候，政府作为企业的所有者，不能坐视不管。
一个西方企业无论因为什么原因亏损，它都没有能力来形成一个价格联盟，因为那样做是不合法的。即使违法地做，由于“囚徒困境”的原因，也很难达成价格联盟的协议，达成了协议也很难被执行，最后市场竞争的结果一定会淘汰那些落后的，成本高的企业，形成一个均衡的企业数量。
但是，在中国，如果政府本身是企业的所有者，承担着亏损的责任，它自然不希望亏损。为此，它可以利用政府作为社会管理者的职能，利用其特有的垄断权力，来保护自己作为所有者的利益。所以，在转轨经济中，如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者，就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力，来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的一个重要原因。
可以讲，我们的管制其实是垄断政策，是一种反竞争的政策，而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然，西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势，但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。
赵晓：最近彩电业亏损，政府有关部门把板子打在重复建设和恶性竞争上，为此出台新的价格管制，规定以后谁降价要报告并讲明理由。
张维迎：在你说的这个例子中，就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突，中国的管制好多都是这样形成的。
赵晓：我们的政府其实有三重角色，一是作为一般社会管理者的角色，二是作为市场管制者的角色，三是作为所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。
张维迎：我想你这个总结很好。政府的三重角色，一个就是一般的行政系统，第二它作为一个所有者，同时它又作为一个特殊行业的管制者。这三重身份结合在一起后，权利使用的自由度就大大提高了，实际上很难承担好其中的任何一个角色。它既不能当好一个真正好的所有者，也不能当好一个真正好的管制者，当然也不会是一个好的社会行政系统。
（摘自《政府管制的陷阱——张维迎教授谈管制与放松管制》，原刊于21世纪经济报道，2001年3月19日。）
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