【行业观察】社会资本参与生态修复和耕地保护,这些省份的做法值得参考

2023-11-03 06:00:24 - 市场资讯

核心提示

党的十八大以来,全国各地积极推进生态保护修复,取得了显著成效。记者了解到,一些地区生态环境受损退化严重,但拿不出足够的资金进行持续治理,这就需要动员全社会力量共同参与。

近年来,江西、广西、浙江、安徽、福建等省份积极推进社会资本参与废弃矿山生态修复和耕地保护,探索矿山修复和耕地保护与土地指标交易、产业发展、休闲旅游等相结合的“生态修复+”模式,推动生态产品价值实现,从而激活乡村“沉睡”资源,为乡村振兴注入活力。

青山环抱、绿水萦绕,依山而建的赣派民居、干净整洁的石板路,令人叹为观止的非遗技艺、街头巷尾的人间烟火气,俨然一座陶渊明笔下静谧的世外桃源——位于江西省上饶市广信区望仙乡国家4A级景区望仙谷,十几年间实现了从废弃矿山到热门景区的转变,从大山深处的落寞乡村一跃成为人气爆棚的网红小镇。

【行业观察】社会资本参与生态修复和耕地保护,这些省份的做法值得参考

而地处桂北的广西壮族自治区桂林市全州县才湾镇南一村也以田园画艺同样吸引着八方游客。金秋十月,广西全州现代农业产业园南一稻渔生态综合种养示范基地,凉爽的秋风迎面吹来,夹杂着淡淡的稻谷芳香,呈现出一幅幅精美的稻田画,来此打卡的游客络绎不绝。

【行业观察】社会资本参与生态修复和耕地保护,这些省份的做法值得参考

无论是望仙谷,还是南一村,都是社会资本参与国土空间生态保护修复的成果。近年来,江西、广西、浙江、安徽、福建等省份积极推进社会资本参与废弃矿山生态修复和耕地保护,探索矿山修复和耕地保护与土地指标交易、产业发展、休闲旅游等相结合的“生态修复+”模式,推动生态产品价值实现,从而激活乡村“沉睡”资源,为乡村振兴注入活力。

废矿复绿生态产品价值显化

矿产资源是自然资源的重要组成部分,是人类社会发展的重要物质基础。但是,以往粗放的开采方式对生态环境造成了严重破坏,迫使各地矿区不断寻找生态保护与经济发展的平衡路径。

以望仙乡为例,十余年前,这里是江西省有名的花岗岩板材生产基地,众多的花岗岩生产线和石材加工基地产生大量粉尘、废水、废渣,给周边生态环境造成了严重破坏。2007年当地叫停石材产业后,望仙乡成了荒凉的废弃矿区。

十多年来,许多与望仙乡相同处境的废弃矿区变为各地绿水青山上的“疤痕”,也成为了当地的生态之痛。

党的十八大以来,全国各地积极推进生态保护修复,取得了显著成效。记者了解到,一些地区生态环境受损退化严重,但拿不出足够的资金进行持续治理,这就需要动员全社会力量共同参与。

2019年12月,自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》,通过政策激励,吸引各方投入,推行市场化运作、科学化治理的模式,加快推进矿山生态修复。随后,全国各地积极探索市场化方式推进矿山生态修复。江西、河北、湖南等省份陆续印发实施办法。

记者了解到,早在2018年,上饶市广信区就积极筹措资金用于生态环境治理及基础设施建设。为解决资金不足问题,广信区通过招商引资,上饶九牛文化旅游有限公司投资建设望仙谷景区,发展山谷里的生态旅游,成功创建国家4A级旅游景区,带动周边民宿、农家乐发展。

近年来,望仙谷景区年均客流超130万人次,提供直接就业岗位1000余个,带动周边就业5000余人。今年上半年,景区旅游人次达153万,旅游综合收入为1.82亿元,成为引进社会资本进行生态修复的成功案例。

上饶市广信区自然资源局相关负责人表示,望仙乡引进社会资本参与生态修复,最大限度地发挥市场作用,扩大生态修复、土地整治的规模和效益。在地方财政资金紧张,县级财政不支付费用或仅支付少量费用的情况下,探索利用市场化方式推进生态修复、土地整治,实现生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

不仅仅是望仙乡,多地废弃矿山在招引社会资本参与生态修复后均取得了显著成效。

2019年12月,安徽省马鞍山市引入社会资本,对已关停的丁山矿区进行生态修复。如今的丁山矿区绿草如茵,树木葱茏,已经成了城市花园。

福建省龙岩市也积极探索多元化治理模式,采取政府主导、市场运作的方式,引入社会资本,因地制宜实施废弃矿山综合治理、土地复垦等项目,龙岩市永定区历史遗留废弃矿山通过强化生态保护修复与经济社会发展有机结合,实现生态价值转化。

荒地复垦为乡村振兴注入动能

“这里原来是一大片撂荒地,人均耕地一亩左右,一个家庭承包的耕地平均也就七八亩,粮食产量又低,种田不划算。村民都进城打工了,家里的地都没人种了。但引入社会资本以后,村里的情况发生了变化。”广西全州县庙头镇镇长黄华增指着面前稻浪起伏的连片稻田说。

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这片稻田是全州县引进社会资本参与耕地保护的成果之一。2021年10月,全州县自然资源局会同庙头镇相关负责人进行耕地保护巡查时发现,该镇深福村、建新村等地有撂荒地和残次果园田2000多亩,造成耕地资源严重浪费。发现这一问题后,全州局制定了撂荒田治理复耕工作方案等相关政策,成立了田长制办公室,全力推进全州县耕地保护工作。

为推动撂荒地复耕,全州县组织力量进村入户、深入田间地头,全面开展整治撂荒土地政策宣传和调查摸底工作。全面掌握情况后,全州县对抛荒耕地复耕进行分类指导,在政策、资金、信息、技术、服务等方面予以倾斜扶持。经过研究,全州局明确,连片50亩以上的,由当地乡镇政府回购村民撂荒耕地承包经营权,再统一流转给新型农业经营主体,因地制宜进行粮食生产。

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2022年5月,全州县政府办公室印发引进社会资金参与土地综合整治项目建设工作方案,积极探索引入经营主体,充分发挥社会资本在人才、资金、技术以及市场等方面的优势,激活乡村“沉睡”资源。同年,该县成功引进全州红海现代农业发展有限责任公司,投资1800万元对庙头镇深福村撂荒地进行改造,建设适合机械化耕作的高标准农田,提高粮食生产能力。

除庙头镇外,才湾镇南一村也是社会资本参与耕地保护,促进农文旅产业融合发展的典型。南一村立足当地红色资源,通过引资将几个自然村的1500余亩撂荒田统一进行流转,建设现代农业产业园。产业园包括稻鱼共生、智慧农业、现代农业展示平台等24个子项目,打造了红色湘江田园综合体,促进农文旅产业深入融合,推动村子发展全面升级。

截至目前,全州县已招引农业项目业主70多家,复耕连片撂荒耕地和残迹果园2万余亩,实现了农业增效、农民增收。全州局相关负责人表示,社会资本能够有效补充财政资金的不足。

无独有偶,社会资本参与耕地保护也给浙江省台州市温岭市永久基本农田整治带来了惊人变化。

近年来,温岭市引进国有企业,充分发挥企业在资金、组织、基建等方面的优势,大力推进箬横、松门两个万亩方永久基本农田集中连片整治工程,高质量推进乡村振兴,为实现共同富裕提供有力支撑。

社会资本适应市场需求参与耕地保护,不仅充分调动了农村的闲置资源,促进农村产业升级转型,同时也为广大农村提供了更多工作岗位,带动农村剩余劳动力就业,为乡村振兴注入发展动力。

积极施策 为社会资本打通“钱途”

对企业而言,能赚钱是企业参与生态修复和耕地保护一大动力。近年来,江西、浙江、福建等省份纷纷出台政策,引导社会资本参与生态修复和耕地保护。

江西省通过为修复主体提供土地利用的优先权、指标关联权益和土石料利用收益三方面措施,给社会资本修复主体让利,吸引社会资本参与生态修复。

江西省按照“谁修复、谁受益”的原则,以差别化土地供应方式保障社会资本权益,为修复废弃矿山的市场化投资主体,依法依规提供一定份额的自然资源资产使用权,可以从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。矿山修复后的土地如果进行再开发再利用,修复主体在同等条件下具有优先权。

同时,江西省鼓励通过市场化方式将废弃矿山损毁的非耕地修复为耕地或对损毁耕地进行提质改造,可作为新增指标纳入补充耕地储备库用于占补平衡;鼓励通过市场化方式将矿山建设用地修复为农用地,腾退的建设用地指标可以在省域内优先调剂交易,市场化主体可按协议约定取得各类指标流转收益。

此外,为吸引社会资本投资废弃矿山修复,江西省出台《探索利用市场化方式推进矿山生态修复实施办法》明确,废弃矿山修复工程产生的土石料,可以进行回收,优先无偿用于本修复工程,确有剩余可以纳入公共资源交易平台进行销售,收益用于生态修复和保障社会投资主体合理收益。

在引导社会资本参与耕地保护的过程中,浙江省台州市开展多渠道融资服务,给社会资本修复主体“输血”。近年来,台州市创新土地整治领域“政银合作”,围绕全面加强跨乡镇土地整治、国土空间治理,在推动台州农用地整治、村庄整治、低效工业用地和城镇低效用地整治、生态保护修复等4个重点领域展开。

目前,台州市已与中国农业发展银行台州市分行签署土地整治贷款融资合作框架协议,3个跨乡镇土地综合整治试点已合计申报政府专项债5.6亿元;与中国农业银行台州分行、中国建设银行台州分行等4家银行签署5年400亿元额度的专项授信协议。

社会资本参与生态修复和耕地保护涉及政府、企业、集体和村民等多方利益,务必要平衡兼顾。福建省漳州市平和县在引导社会资本参与补充耕地项目时,推动乡政府、村集体、村小组、村民签订四方协议。新增耕地备案入库后,由平和县政府支付企业每亩20万元,每亩地企业可以获得约2万元的提存,作为乡村振兴项目发展基金,实现政府、村集体、村民、企业多方受益。

完善监管实现规范健康发展

生态修复、乡村振兴需要丰富的社会资本,在调动社会资本投资的积极性、主动性的同时,还需要严格规范资本市场准入、防止资本无序扩张,引导相关项目规范健康发展。

为了加强对社会资本的监管,江西省不断规范社会资本参与补充耕地行为,要求各地引入社会资本参与补充耕地(含“旱改水”项目)的,需采取公开招投标方式确定社会资本方。投资回报由项目所在地县(市、区)人民政府参照当地一般市场投资项目的平均收益回报率,结合当地土地开发复垦补充耕地项目特点,合理确定。鼓励各地采取政府和社会资本合作(PPP)模式参与补充耕地项目。社会投资参与的补充耕地项目产生的补充耕地指标所有权归属项目所在地县(市、区)人民政府,不得将补充耕地指标作为社会投资的投资回报。社会资本方不得参与补充耕地指标的使用安排。社会资本方的投资款及投资回报等应当依法依规进行核算管理。对补充耕地指标的调剂,必须按照国家和省市有关规定执行,不得委托或变相以提供各类服务的名义允许社会资本充当中介,更不得向社会资本支付费用。县级政府作为补充耕地项目的责任主体,负责组织项目立项申报、施工建设、竣工验收、报备入库,工程后期管护等全过程组织领导。

【行业观察】社会资本参与生态修复和耕地保护,这些省份的做法值得参考

在废弃矿山生态修复方面,江西省强化对生态修复工程全方位全要素规范、全生命周期监管,对废弃矿山修复前后生态系统质量和工程质量进行评价,防范失控风险。

在社会资本参与土地整治方面,浙江台州市不断完善耕地保护工作考核办法,考核结果纳入县(市、区)工作目标责任制考核。同时,该市对社会资本参与土地整治的工程开展不定期巡查和专项检查,对在建项目实施动态监测,实现从立项、实施、验收到后期管护的全过程留痕、全流程监管,确保耕地保护项目落地见效。

为防范重大风险,尽可能地杜绝腐败现象发生,广西全州县对需引进社会资本的项目进行公开招标,推动纪检、审计部门全程跟踪土地整治项目,邀请人大代表、政协委员参与监督。

对于如何引导社会资本参与生态修复和耕地保护并加强监管,有关专家也从不同方面提出了各自的观点和建议。有专家认为,应形成一套明确且比较稳定的政策组合,使参与的企业获得可靠的收益预期,从而调动其积极性。也有人认为,应更多地引导村集体和村民参与,以利形成生态保护和耕地保护的长效机制。

中国自然资源经济研究院自然资源与生态评价研究所副所长、研究员范振林认为,应加强社会资本参与生态修复和耕地保护督察执法,全过程依法监管,严格规范相关行为;建立信用监管机制,实现跨地区跨部门奖惩联动;建立科学合理的考核评价体系,落实完善责任追究制度;完善信息公开制度,强化社会监督,同时充分利用大数据等现代信息技术,建立统一数据库,提升监督管理效能。他建议,加强社会资本参与土地整治前期立项审核监管,重点对项目选址和是否符合有关规划进行审核。强化实施过程监管,重点对履行招投标制度、监理和公告等相关制度以及工程质量进行监管。加强土地整治项目验收和新增耕地认定监管,健全评价机制。

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