详规改革与实践 | 河南：强化城镇详细规划和城市设计编制实施指引
转自：自然资源部
编者按
深入贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，全面落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》要求，就要有效发挥详细规划“上承总体规划、下接实施治理”的关键作用，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型。
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为规范城镇控制性详细规划和国土空间规划城市设计的编制与实施，提升控规编制管理水平，将城市设计的理念与方法贯穿于国土空间规划编制实施全过程，河南省自然资源厅组织省内外专业技术力量，在多方收集资料、汲取市县实践经验和广泛听取意见建议的基础上，通过多轮研讨、论证和修改完善，于今年2月份正式印发了《河南省城镇控制性详细规划编制审批规程（试行）》和《河南省国土空间规划城市设计规程（试行）》。两规程以国家相关技术文件为基础，结合河南省城乡规划与治理、城乡融合发展等方面的实践，明确了全省控规和城市设计编制的重点内容、组织方式、审查审批流程等。
承上启下分层分类
探索控规编制管控新方法
(一)
单元街坊分层编制，分类差异化管控
将城镇开发边界内控规分为单元和街坊两个层级，按照单元主导功能分为居住生活、公共活动中心、工业物流等不同类型，各层级各类型编制深度、管控重点不同，突出“单元传导、街坊管控”。单元控规重点控制功能定位、人口规模、建设总量、开发强度分区、公益性设施用地等，进行总体把控，预留发展弹性；街坊控规具体明确各类用地边界、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等指标要素，为项目规划许可提供依据。
(二)
明确管控底线，体现上下传导
单元控规严格落实总体规划确定的主导功能、城市控制线、开发规模等，统筹协调落实各类专项规划。将总体规划的强制性内容细化后，明确“六线”及其他底线管控指标，作为单元控规的强制性内容。街坊控规在严格落实单元控规强制性内容、控制总量前提下，统筹调节并明确单元内各地块控制指标，避免各地块指标累加后“溢出”单元总量。
(三)
坚持以人为本，重点保障民生
以“人的需求”为基本出发点，重点研究社区生活圈构建和设施配置，实现公共资源精准配置、公共安全有效保障、公共环境品质提升。15分钟层级服务设施采用“街道服务中心（就业引导、社区行政管理、文化活动、商业四类服务要素）”和“独立设置（医疗、养老、体育三类设施）”即“4+3”方式适当集中设置，居住区生活配套聚焦“一老一小一青壮”，加强社区养老服务设施、普惠学前教育设施、健身设施资源供给。
(四)
探索刚弹结合，注重管控实施
单元控规中的“六线”，采用“两线一点”（即实线、虚线、点位）的控制方式，避免“一刀切”。实线控制为刚性管控，确定设施位置、用地规模；虚线控制为弹性管控，合理优化用地边界；点位控制仅标识位置和规模，在街坊控规中落实具体用地和边界。对涉及公共利益的区域设施、历史文化资源的管控更加刚性，对于小型设施、游园等内容，由单元控规提出配置要求和规模，在街坊控规中进行优化落位，体现弹性。
(五)
提升空间品质，促进高质发展
城市重点片区在编制控规前应编制城市设计，将城市设计中针对空间品质提升的核心要素提炼成管控指标纳入控规。针对不同片区特点，提出城市设计要素内容，如公共活动中心片区应细化建筑高度、沿街界面与风貌，明确重要公共空间的管控要求；交通枢纽区应进一步细化各种交通和换乘的流线组织，加强空间立体复合开发；滨水、山前地区应细化建筑高度、轮廓线控制，明确建筑功能、建筑界面、风貌、山水与视线通廊等控制要求；历史文化街区应严格控制历史文化保护线范围内建筑高度与风貌，并加强周边区域的协调管控，促进历史文化资源的活化利用等。
(六)
注重编管协同，体现动态维护
进一步明确了控规编制和审批的责任主体、审查审批流程，规定了控规调整的两种方式-----动态维护和规划修改，简化程序、提高效率，避免控规“编而不批”“编而不用”、编制主体混乱、审批主体违规等问题；同时，要求建立动态维护机制，控规动态维护方案由自然资源主管部门组织制定并报市县规划委员会审议通过后，按程序纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
价值引导清单控制
规范城市设计方法成果运用
(一)
分层级分区域开展城市设计
为更好发挥城市设计在国土空间规划体系中的作用，对不同层级规划和空间尺度的城市设计进行了规定。以总体城市设计为抓手，重点研究市（县）域和中心城区层面城市设计方法的运用；以详细城市设计为支撑，对公共服务中心、交通枢纽、商务商业中心、滨水山前地区、重要公园与广场周边、历史文化街区等重点片区开展城市设计研究。
(二)
明确城市设计实施途径
在组织国土空间规划编制时应充分结合城市设计内容，将城市设计核心要素转化为控规的管控内容，传导至规划许可。同时，提出将经审批后的城市设计成果叠加到国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，从提升空间环境品质的角度对国土空间规划编制形成反馈，提升“一张图”制定的科学性和艺术性。
(三)
突出地域特色，强化乡村设计
《设计规程》尊重河南实际对乡村设计独立成章，明确乡村地区应重点从乡野景观、村庄整体风貌和村庄建筑设计三方面强化设计思维运用，提出乡村地区切忌简单套用城市空间设计手法，应按照“城市品质、乡村味道”的理念，营造富有地域特色的“田水路林村”相协调的景观格局，让乡村留得住青山绿水、记得住乡韵乡愁。
(四)
强化正负面清单式管控
采取底线约束的管控方式，对城乡风貌塑造提出正面指引要求和负面要素清单。例如，针对滨水地区的天际线控制提出“宜布置低层与多层为主、高低错落的公共建筑，形成层次分明、连续跳跃、灵动舒朗的滨水天际线。禁止建设破坏整体天际线和景观视廊的板式或大体量的高层建筑，避免形成连续的滨河屏风楼”。
(五)
分类引导，创新表达方式
采用图文并茂条款式的表达方式，针对重要的共性要求采用专栏形式加以说明，提升了《设计规程》的针对性。例如，立足河南省不同地域自然资源禀赋和历史文化特点，提出了六类分区差异化的主体风貌控制和引导要求：沿黄打造大河魅力风貌区，伏牛山山脉打造山林魅力风貌区，太行山、大别山山脉打造山前魅力风貌区，豫西北打造黄土塬魅力风貌区，南阳盆地打造盆地农区魅力风貌区，豫东平原打造平原农景魅力风貌区等。
试点先行持续完善
进一步提升规划管理效能
在中国式现代化的新征程上，控规应贯彻党的二十大报告提出的“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”的发展理念，适应多规合一、安全韧性、存量更新、产城融合、绿色发展等新要求，推动控规向全域全要素、向实施治理全面转型。目前，河南省自然资源厅正结合市县国土空间总体规划编制进展和各地实际情况，分类指导开展既有控规的实施评估，统筹判定对既有控规的延续使用、调整修正等，引导各地有序开展城镇控规编制，适时开展城市设计研究。下一步，将结合试点研究制定控规成果“上图入库”的内容及标准，着手建立控规编制数字化、全周期管理机制，实现规划编制、审批、实施、监督、维护的全生命周期管理，积极践行“多规合一”改革要求，实现对“中国式现代化”宏伟目标下高质量发展的有效支撑。
来源：河南省自然资源厅
新媒体编辑：闫倩
初 审：杜潇诣
审 核：程秀娟