国家气候战略中心张昕：协调推进自愿碳市场建设 携手培育绿色低碳新动能
转自：中国环境网
今年1月，全国温室气体自愿减排交易市场历经6年改革后正式启动，成为我国动员全社会减排行动、推进“双碳”目标实施的重要政策工具。近期，自愿减排交易机制（以下简称CCER机制）与绿证绿电制度之间的关系引起了广泛关注，为市场主体开展自愿减排交易活动带来一定影响。鉴于此，理清上述两类市场机制差异化政策定位，以市场自主选择为导向解决交叉管理问题，有利于实现各市场机制政策功能，更好发挥自愿碳市场减排激励作用。
坚持推进CCER机制建设的重要意义
持续夯实完善CCER机制，推动建成兼具低碳发展引导力与国际影响力的自愿碳市场，不仅将为完善我国碳定价政策框架、推动低碳产业发展提供支持，也有利于我国适应日趋复杂多变的国际碳定价博弈形势。
一是提振全社会减排积极性。相较全国碳排放权交易市场等旨在管控重点行业碳排放的市场机制而言，CCER机制为激励未承担强制减排义务的市场主体主动开展减排活动提供了相关渠道。现阶段，合格减排项目获签发的核证自愿减排量（以下简称CCER）可用于实现全国和地方碳排放权交易市场配额清缴抵销、企业产品碳中和、大型活动碳中和等目的，出售此类信用指标为项目业主带来经济收益，持续激励各类主体自愿采取减排举措，动员全社会资源积极投向降碳增汇领域，有利于完善我国气候治理框架，推动绿色低碳转型，实现高质量发展。
二是加快新兴低碳产业培育。习近平总书记指出，即将启动的全国温室气体自愿减排交易市场将创造巨大的绿色市场机遇。根据机制框架设计，自愿减排项目的开发应遵循主管部门公布的减排项目方法学等技术标准，这意味着CCER产生的经济收益能够相对精准地流向相关低碳产业和项目，为其经营发展提供源自减排贡献的资金支持，改善其财务表现和融资条件，着力利用市场机制缓解低碳产业融资难的问题，优化低碳产业发展以及低碳技术应用环境，支撑打造绿色低碳新动能。
三是支持国内外碳交易机制履约。一方面，CCER是全国和地方碳排放权交易市场的主要合格抵销单位，重点排放单位可利用适量的CCER抵销其碳排放配额清缴，为强制碳市场履约提供更高灵活性，有助于降低重点排放单位履约成本，保障强制碳市场减排约束力度总体可控。另一方面，随着国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）等行业性国际碳交易机制实施，我国国际民航业等面临日益增强的国际履约压力，推动CCER被国际民航组织等认可为合格抵销单位，有助于拓展我国民航公司等潜在履约主体策略选择空间。
四是增强国际自愿减排交易话语权。近年来国际自愿碳市场快速发展，市场规模逐步扩大、机制数量明显增长、信用指标用途陆续拓展。除美、欧等发达经济体外，广大发展中国家参与乃至发起国际自愿减排交易倡议的积极性有所提高，各方围绕国际自愿减排交易相关技术标准、监管要求等的竞争与博弈日趋激烈。在此背景下，推动扩大我国自愿碳市场规模，引导其与国际自愿碳市场等制度衔接，对于强化我国自愿碳市场国际影响力，并基于我国实践增强国际自愿减排交易规则制定话语权将发挥关键性的支撑作用。
因此，面对因绿电绿证制度实施所可能产生的“双重获益”问题，应从科学性、包容性的视角出发，以强化我国自愿碳市场影响力和竞争力为出发点，合理确定两领域市场机制在政策设计、监督管理等层面的协同路径，满足多样化的政策和市场需求。
CCER机制与绿证绿电制度之间的联系
应该认识到，CCER机制与绿证绿电制度虽均有助于推动温室气体减排，但其政策目标存在明显差别。前者侧重于激励高水平减排行动，后者则侧重于促进绿色电力消纳，这一特点也导致两者对交叉管理领域的要求存在显著区别。
具体来看，随着绿证绿电全覆盖工作的推进，若海上风电、光热发电等可再生能源类CCER项目在获签CCER的同时，出售其所获绿证，则导致项目取得的部分减排贡献在自愿碳市场和绿证绿电市场重复获得激励，导致“双重获益”，这也在国际组织RE100等主流国际绿电倡议所设认可条件中得到一定反映。其中，得益于额外性等技术方法要求，自愿减排交易机制签发的信用指标，相对绿证等只是反映可再生能源电力零碳属性而言，更强调对其相对基准情景而产生的额外减排贡献的激励，从而确保CCER享有更高的指标质量，并使其应用场景远超绿证等适用的以间接排放为代表的“范围二”范畴。近期，欧盟委员会发布了电动车电池碳足迹计算规则草案，规定企业不可通过购买绿证来降低电力碳足迹，绿证的应用场景仍有待观望。
不难发现，避免可再生能源发电类项目产生的减排贡献“双重获益”，成为协调CCER机制与绿电绿证制度的关键着眼点，也是进一步理顺两者实施边界的重要着力点。考虑到上述机制签发指标的差异化功能，以及市场主体因实现多样化减排目的所形成不同需求，建议绿证主管部门在行政层面明确可再生能源类项目不得重复申领CCER和绿电绿证的前提下，鼓励此类项目业主结合指标用途、开发成本、技术要求适用性等因素，自主选择其项目减排贡献变现渠道，给予其充足的选择权和决策空间，进而最大化其减排收益，切实发挥市场机制促进可再生能源等低碳产业发展的推动作用，保障我国自愿碳市场发展空间，提升CCER机制和绿证制度国际认可度。
政策建议
一是平行推进自愿碳市场和绿电绿证制度建设。着眼于两者差异化政策定位，明确CCER机制集中于激励符合额外性要求且能反映优秀科技水平的低碳项目，在林业碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域筛选具有示范引领效应的低碳技术和业态，制定发布减排项目方法学等技术标准，引导新兴低碳产业发展，满足市场对高质量信用指标的需要。绿电绿证制度则聚焦全面、准确地对各类绿色电力所具有的零碳属性进行确认，衔接非化石能源消纳等制度要求。
二是加强跨部门政策协调沟通。CCER机制和绿证绿电制度分别由生态环境、能源、发展改革等部门牵头负责，建议各有关部门做好充分的信息共享。针对绿证主管部门关注的“双重获益”影响绿证认可度问题，建议绿证机制进一步完善顶层设计，制定出台有关政策法规，明确对可再生能源类项目参与CCER机制情况下的绿证冻结、注销和回购规则，避免因部门间政策冲突引起市场主体对参与全国温室气体自愿减排交易不必要的顾虑。
三是推进“碳—电”市场基础设施信息共享。为保障上述市场机制管理要求能够有效落实，应推进CCER机制和绿电绿证制度相关注册登记系统相互连接，促进两领域市场机制信息互通，保证各机制监管队伍能够掌握可再生能源发电等项目注册、指标签发、流转、使用等情况。对于拟申请注册CCER项目的该类项目业主，绿证主管部门可根据情况对项目相关绿证予以冻结或注销，已交易过绿证的项目可要求其回购并注销等量绿证，并向社会公开，避免相应指标流入交易市场后形成不必要的“双重获益”，保证市场公平性和严肃性。
作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心