“近岸”墨西哥的电力之困
➤多重因素作用下，当前墨西哥电力能源供应呈现出上游天然气来源渠道单一、下游传输能力不足、终端供不应求的局面，并衍生出电价高企、电网饱和、故障频发等一系列问题
➤近年来，随着“近岸外包”推动制造业企业落户墨西哥及数轮极端高温席卷该国，墨民用和商业用电需求同步激增，临时拉闸限电和大规模长时间停电交替出现，供电系统多次进入紧急状态
➤从电价水平看，天然气发电的高成本使得墨西哥商业电价达到中国的两倍，比印度贵90%，比美国贵30%，不仅远高于其他制造业大国，甚至高于不少发达国家
➤有研究表明，墨西哥的商业电力可及性问题将在3到4年后更趋严重，甚至有可能迫使部分企业撤离墨西哥
➤从长远看，相较于“近岸外包”带来的用电需求激增，墨西哥政府对电力行业的投入可谓杯水车薪，未来电力供需矛盾还将进一步加剧，甚至不排除爆发大规模“电荒”的可能性
➤洛佩斯政府意识到，墨西哥在享受“近岸外包”带来发展红利的同时，也深陷美国设下的发展陷阱。想要突破“电力瓶颈”，要么更大程度依赖美国天然气进口，要么开放本国新能源市场，购买美国企业价高又不稳定的可再生能源。这两种选择殊途同归，势必进一步加重“美国依赖症”，将本就微薄的利润贡献给美国能源企业
➤面对美国在技术、资金、规则和市场方面的优势地位，墨西哥长期以来被牢牢锁定在价值链的底层
文 | 严谨 崔楠昊
为重振实体经济、服务遏华战略，近年来美国一面对华大搞“小院高墙”“脱钩断链”“去风险”，一面加紧推行新规则，打造所谓“安全、有韧性的供应链”。在拜登政府规划的产业链“去中国化”路线图中，高科技和战略产业须回流美国国内或转移至欧洲国家、日本、韩国等盟国，低附加值的中低端制造业也应分流至东南亚、拉美，以构建一张以美国为中心、高端产业“友岸外包”、中低端产业“近岸外包”的全球供应链网络。
在这一经济“小圈子”中，墨西哥以近水楼台的地理位置、开放的市场经济、较完整的工业体系和充裕的劳动力成为美国“近岸外包”的首选。
不过，面对“近岸外包”对产业周边配套设施的需求，以墨西哥为代表的拉美国家似乎尚未做好承接供应链转移的充分准备。尤其是高昂的电价和落后的电力基础设施，让不少企业犹豫观望，并将在相当长的时间内成为墨西哥迈向“全球工厂”的“拦路虎”。
制造业转移的后顾之忧
能源行业是墨西哥国民经济命脉所在。本世纪以来，墨能源行业竞争力持续下降，导致电力短缺成为困扰国计民生的“老大难”问题。
一是电力能源结构单一。墨西哥素有“浮在油海上的国家”之称，曾是世界第五大产油国，石油和煤炭曾长期是该国发电的主要燃料。近年来，天然气异军突起，成为墨西哥一次能源消费的“主力军”，占发电用燃料的60%，且需求持续扩大。2000年至2019年间，电力行业对天然气的需求翻了两番。不过，囿于国内产量有限，墨西哥不得不寻求天然气进口，由此逐步患上严重的“美国天然气依赖症”。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会的报告显示，若将石油工业所需的干气排除在外，墨西哥天然气消费的93%需要进口，其中进口自美国的天然气占到96%。2022年，墨西哥日均要从美国进口57亿立方英尺的天然气，是仅次于德国的全球第二大管道天然气进口市场。
二是发电侧能力总体不足。墨西哥火力发电机组老化严重，政府近年来斥巨资引进先进联合循环燃气发电机组，但仍满足不了持续增长的用电需求。截至2022年底，墨西哥全国累计装机容量87863兆瓦，其中国有电力公司联邦电力委员会旗下的159座电厂装机容量44072兆瓦，474座私营电厂装机容量43791兆瓦。横向对比，墨西哥的发电能力不仅远低于中国，甚至不如印度、巴西。
三是输配电网建设落后。“重发电、轻输配电”是不少国家电力行业的痼疾，这种情况在墨西哥尤为明显，其输配电网建设严重滞后于发电侧的电力能源建设。墨西哥竞争力研究所的报告显示，负责全国电力基础设施建设的联邦电力委员会长期忽视输配电网改造和智能化建设，2017年至2021年间只投入预算的4.1%用于电网建设，其中又只有1.6%用于新输电项目，其余多用于线路运营维护，5年间墨西哥输电线路只新增3.1%，变电站数量只增加约5%。有评论称，墨西哥的发电已发展至21世纪，输配电还停留在20世纪的水平。输电通道建设滞后、输配电能力弱、电网结构不合理，这些问题严重削弱了墨西哥电网运转的安全稳定性。
四是能源转型过于激进。能源转型本质上是发展模式的转型，适度超前的规划有利于能源转型更顺畅，激进转型则会适得其反，墨西哥就是基础不牢又匆忙转型的典型。2013年，时任墨西哥总统培尼亚启动声势浩大的能源改革，在保持油气资源国有的基础上引入外资和私人资本，希望通过市场化改革激发活力、降本增效、加速转型，还追随美国制定了2024年35%、2030年43%的能源来自清洁能源的路线图；电力行业在国家继续控制输配电的前提下，允许外资和私人资本进入发售电领域。这场“胳膊肘往外拐”的改革使外资和私企涌入可再生能源市场赚得盆满钵满，联邦电力委员会的处境却愈加艰难，传统能源也因缺少投入而停止增长。现实表明，这条“先破后立”的路子严重威胁了墨西哥的能源安全。
多重因素作用下，当前墨西哥电力能源供应呈现出上游天然气来源渠道单一、下游传输能力不足、终端供不应求的局面，并衍生出电价高企、电网饱和、故障频发等一系列问题。
2021年2月，美国天然气主产地得克萨斯州遭遇30年来最强暴风雪袭击，临时切断了对墨西哥的天然气供应以保内需，致使墨西哥电厂大规模停产，近500万家庭和工业用户断电，损失高达数十亿美元。
近年来，随着“近岸外包”推动制造业企业落户墨西哥及数轮极端高温席卷该国，墨民用和商业用电需求同步激增，临时拉闸限电和大规模长时间停电交替出现，供电系统多次进入紧急状态。
墨西哥用电难、用电贵问题，已成为不少制造业企业的最大后顾之忧。从电价水平看，天然气发电的高成本使得墨西哥商业电价达到中国的两倍，比印度贵90%，比美国贵30%，不仅远高于其他制造业大国，甚至高于不少发达国家。从供需关系看，能源短缺在华雷斯市和瓜纳华托州、克雷塔罗州等地区已相当突出，这些州市无力承接有意进驻的制造业企业，对现有企业的新增用电需求也难以满足，个别企业的用电需求申请已排至2026年。有研究表明，墨西哥的商业电力可及性问题将在3到4年后更趋严重，甚至有可能迫使部分企业撤离墨西哥。
突破电力瓶颈有多难
墨西哥政府深知电力短缺和高电价之害，近年来推出了兼顾能源安全和低碳转型的短、中、长期对策，力图打造一张稳定、可靠、价格便宜的电网，以承载制造业发展。
着眼于短中期，墨西哥联邦电力委员会已斥资90亿美元新建共计8600兆瓦的16座发电厂，预计将提升11%的装机容量。与此同时，洛佩斯政府完成了对西班牙能源巨头伊维尔德罗拉公司在墨西哥发电厂的收购计划，接管了12座联合燃气循环发电厂和一座可再生能源发电厂，总装机容量超过8500兆瓦。
着眼于中长期，洛佩斯政府一直在推行以强化国家管控、限制可再生能源、降低能源价格为核心的能源改革，要求针对性地修改墨西哥宪法中涉及能源领域的多项条款，包括取消独立电力监管机构、优先接入联邦电力委员会旗下电厂、撤销清洁能源发电的激励措施、限制私企市场份额等一系列措施，实质上是重回2013年改革前“重国家管控、轻市场调节”“重化石能源、轻清洁能源”的老路。尽管相关法案接连折戟国会，洛佩斯任期仅剩一年多，但作为其“接班人”的热门总统候选人欣鲍姆已表示，一旦当选将继续推动电力改革。
不过，墨西哥政府的努力能在多大程度上缓解电力保供压力、降低电价尚不确定。
首先，墨西哥用电需求远未见顶。墨西哥能源部预测，2022年至2032年间墨西哥用电量年均增速将达到3%，其中主要承接美国制造业的新莱昂州、塔毛利帕斯州、科阿韦拉州的年均增速将达3.3%，占总需求的20%。再加上用电大户特斯拉及相关配套企业逐步落户新莱昂州首府蒙特雷，东北部地区用电需求还将大幅攀升。摩根士丹利估计，墨西哥未来5年至少要投资400亿美元用于扩大装机容量和改造电网才能满足激增的电力需求。
其次，墨西哥政府近年来财政紧张，能拿出多少资源扩充电能、改造电网、补贴电价要打上一个大大的问号。数据显示，因资金缺位，墨西哥能源部原本规划2015年至2021年完成的167个电力项目仅落地6个，2021年全年仅新修52公里输电线路，电网规模仅扩大0.05%，远低于今后年均3%的电力需求增幅。2023年，联邦电力委员会获得约257.7亿美元预算拨款，同比减少6.9%。墨西哥各界普遍怀疑，在财力捉襟见肘的背景下，联邦电力委员会恐无力投资新建和改造电网，甚至有可能难以运营维护新收购的13座电厂。墨西哥政府正全力组建国有新能源企业——国家锂业公司（LitioMx），在可预见的未来联邦电力委员会的预算恐难增加。
再次，在全球能源转型的大背景下，墨西哥即便有意短期重启化石能源，也面临高昂的经济成本和难以跨越的技术门槛。从经济角度看，天然气发电成本比煤电高2倍至3倍，廉价、稳定的火电更适合发展制造业，墨西哥进一步扩大天然气发电并非明智之举。目前，全球天然气发电机组市场被美国通用电气、德国西门子、意大利安萨尔多及日本三菱公司垄断。一个大型天然气发电厂投资动辄十多亿美元，投产后每年还需支付巨额运维费用。从技术角度看，最先进的超超临界火力发电技术掌握在中国、美国、德国和法国等少数国家手中。中国先后在2020年9月和2021年9月宣布“碳达峰、碳中和”和海外投资“退煤”的承诺。通用电气、西门子能源和东芝也已退出新建煤电市场。由此来看，墨西哥重启传统能源很难获得国际金融机构和各国的资金和技术支持，只能自力更生。
最关键的是美国的阻挠。洛佩斯的能源改革计划改变了墨西哥能源行业的游戏规则和利益版图，既触动了近年来深耕墨西哥可再生能源市场的美国企业的利益，也有违美国民主党一贯的“绿色脱碳”主张，引发了美国政府、国会、商业界和战略界的强烈不满和群起围堵。2022年7月，拜登政府贸易代表戴琦正式向墨西哥下“战书”，指责洛佩斯的能源改革“偏袒”本国国有企业，涉嫌违反“美国-墨西哥-加拿大协定”（USMCA）中有关投资待遇和市场准入的规则，严重损害美国企业利益，要求诉诸争端解决机制，并威胁对墨西哥输美产品施加惩罚性关税作为补偿。2023年3月，拜登政府又透露拟向墨西哥发出最后通牒，要求其调整能源政策，否则将加征数十亿美元关税，美墨能源政策之争持续白热化。
从长远看，相较于“近岸外包”带来的用电需求激增，墨西哥政府对电力行业的投入可谓杯水车薪，未来电力供需矛盾还将进一步加剧，甚至不排除爆发大规模“电荒”的可能性。电力保供将成为困扰墨西哥经济社会发展、掣肘“近岸外包”推进的长期性难题。
“近岸外包”还是“近岸陷阱”
近年来，美国政府和战略界反复炒作“近岸外包”给拉美带来的所谓发展机遇，声称墨西哥有望成为下一个“世界工厂”。根据美国智库布鲁金斯学会为墨西哥描绘的发展愿景，“近岸外包”将引领墨西哥振兴工业、升级基础设施、培养高素质劳工、创造高质量就业、发展绿色经济，未来十年将有约600亿至1500亿美元投资流入墨西哥，推动其半导体制造和先进封装、关键矿产开采、电池等战略产业实现跨越式发展。
墨西哥配合美国实施“近岸外包”几年来，确实一定程度上从中获益。2020年7月生效的USMCA让墨西哥汽车、机械、电气、医药等行业尝到了甜头，2022年拜登政府连续推出《芯片和科学法案》《通胀削减法案》，鼓励半导体、新能源等战略产业落户北美，进一步坚定了墨西哥融入美国供应链体系的决心。在墨西哥政界、战略界和产业界的相当一部分人看来，承接美国产业特别是高端制造业，是产业升级、迈向全球制造业中心的必由之路。用墨西哥《金融家报》总编恩里克·金塔纳的话说，“近岸外包”是改变墨西哥面貌的绝佳机会。
不过，墨西哥也有不少有识之士发现美资“拿着烫手”，除了价值观、技术、环保、劳工等种种附加条件，墨西哥自身的产业环境和营商环境距离美国政府和企业的要求也有相当距离，其中能源短板最难补齐。洛佩斯政府意识到，墨西哥在享受“近岸外包”带来发展红利的同时，也深陷美国设下的发展陷阱。想要突破“电力瓶颈”，要么更大程度依赖美国天然气进口，要么开放本国新能源市场，购买美国企业价高又不稳定的可再生能源。这两种选择殊途同归，势必进一步加重“美国依赖症”，将本就微薄的利润贡献给美国能源企业。但是，如果不忍痛“割肉”让出能源市场的利益，制造业则有可能回流美国本土，抑或转移至电力和劳动力价格更具竞争力的东南亚，“近岸外包”只会昙花一现，产业升级也无从谈起。
能源领域的利益冲突，只是美墨间不平等经济关系的缩影。面对美国在技术、资金、规则和市场方面的优势地位，墨西哥长期以来被牢牢锁定在价值链的底层。展望未来，“近岸外包”到底是一剂“苦口良药”，能够助推墨西哥制造业向技术、效率、附加值更高的产业领域和价值链环节攀升，还是一碗“毒鸡汤”，会驱使墨西哥更加深陷“产业留在本土，利润流向美国”的恶性经济循环，值得深入研究和思考。
（严谨：中国现代国际关系研究院南南合作研究中心副主任；崔楠昊：华北电力大学学生）
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