贾康：新一轮财税改革中的两个攻坚克难任务
来源：经济学家圈
贾康：新一轮财税改革的框架性认识
财政是国家治理的基础和重要支柱。财政税收方面的深化改革，是党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(简称《决定》)作出的新一轮重大改革举措的重要组成部分。我国的改革必须以制度创新解放生产力、将创新作为引领发展的第一动力，从而持续推进现代化进程。在我国改革进入深水区“攻坚克难”以构建“高水平社会主义市场经济体制”的现阶段，财税体制改革的意义和作用举足轻重。
笔者基于多年研究，在此对于深化财税体制改革问题提出一个框架性的认识。
一、财税体制改革的三大任务
自党的十八大以来，关于全面深化改革中的财税体制改革问题，中央决策层面形成的指导文件中的表述始终是三大任务，即预算改革、税制改革、理顺中央地方间的财政分配体制关系。
在我国改革深水区的攻坚克难阶段，对这三大任务的表述可以根据直接观察先做一个概略讨论：预算改革在党的十八届三中全会那一阶段的文件表述中，是排在第一位的，党的十九大后的文件又曾把它排在第三位，党的二十届三中全会再次把它排到第一位。对此，笔者认为：三大任务的重要性并未发生变化，它们都重要，彼此间也没有此消彼长的关系，只是关于预算改革相对来说已有了比较明确的共识，其改革主线是如何进一步规范化、阳光化、科学化以及提高绩效考核水平。在党的十八大文件中排第三位的理顺中央地方间的财政分配体制关系，在党的十九大后变成关注度很高的问题，被放在第一位，对应的是基层财政困难、地方政府隐性负债和土地财政短期行为等遭受各方诟病的问题。这些问题该如何解决呢？笔者认为，可基于问题导向寻求解决思路——与税制改革相关的挑战性问题，到党的十九大时有了一个明确的说法，即“健全地方税体系”，这也体现着与理顺中央地方间的财政分配体制关系、落实省以下分税制密切关联、要对症下药化解矛盾的“问题导向”。
党的二十届三中全会文件对三大任务的排序，又恢复到党的十八大时的情况。对此，笔者并不认为三大任务的重要性有什么实质性变化，因为它们都十分重要，党的二十届三中全会文件中新的行文表述只是技术性的调整。对于三大任务的特点变化，笔者的解释为：有关预算改革已达成比较明确的共识，而理顺中央地方间的财政分配体制关系和税制改革这两方面，更多带有攻坚克难啃硬骨头的性质，并伴随着一些重要问题上的争议。笔者认为，由研究者深入思考并形成理论密切联系实际的相关研究成果，为改革决策部门进一步提供智力支持和参考意见，是必要的。
二、我国财政体制现状
我国财政体制的现状是什么呢？有必要基于问题导向作客观阐述和准确判断：在邓小平同志南方谈话后，于全局的制度创新方面，我国经党的十四届三中全会终于确立了以中国特色社会主义市场经济为经济社会转轨的目标模式，其后紧跟上的1994年的分税制改革，建立了一个施行“经济性分权”、与市场经济宏观间接调控机制能够匹配的财政体制框架(楼继伟，2013)，客观上能够满足市场经济运行和建设党的二十大表述要求的“高水平社会主义市场经济体制”的需要。但是，在1994年以后，直到现在，分税制只是维系了中央和以省代表的地方之间的基本体制框架，虽然共享税规模越来越大，但仍体现了共享税财力分配上的规范性。比如，增值税作为我国第一大税种，开始是“75/25”共享，现在是“50/50”“对半分开”共享，北京、上海、深圳如此，西藏、青海、新疆也如此，至于应做好的对于欠发达地区和人口大省体现“区别对待政策倾斜”的财力分配，是另由中央政府依靠规范的转移支付加大对这些地方的支持力度。在中央与以省代表的地方之间，分税制基本框架能够维系到现在，并不意味着共享税就可以一直这样对接以后的长治久安了，而是还有深化改革的任务。而深化改革最为重大的事项，是在省以下落实分税制。
对于“省以下”的财政体制，应对相关情况做一个直截了当的判断，就是当前我国还没有真正进入分税制状态。将全国1994年以后的省以下财政体制文件列成一览表后，可以非常清楚地看到，在一些有影响的区域比如东部沿海的江苏、浙江、福建，中部的湖北、东北的辽宁，文件里明确规定省以下不实行分税制。那么，应采取什么体制呢？上述省份采取的是总额分成，这是传统体制里典型的分成形式。当然，这几个省也有来回反复的情况，比如有些省有几年实行了总额分成，过几年后又换成省以下实行分税制，再过几年可能又换回来。其他地方，基本上都是说仿照中央与省之间的样式实行分税制，但实际上只能按税种分成。1994年的新体制是二十八种税，现在已归并、减少到二十种以下，在三十多个省级行政区(加计划单列市)，现在接近二十种的税在省以下具体的分成办法，一定是五花八门、复杂易变和“讨价还价”的。只要实行分成制，就一定要有一个“体制周期”规定，如一定保持三年不变或五年不变，而实际上始终不能稳定不变。这种不稳定性带来的后果是什么呢？就是出现社会各方现在抨击诟病的基层财政困难、地方政府隐性负债和土地财政短期行为等问题。
笔者认为，对这些问题的体制机制根源，是应该明确认识到位的。如何认定这“三大问题”的体制机制根源，事关今后深化改革的大方向认定。在这一战略层面的基本问题上，无法回避的是在认识上也有不一致之处。有人认为，就是因为1994年分税制重启中央集权，才使地方财政困难等问题出现；有人以“实事求是因地制宜”为名，提出以农业为主的区域不实行分税制、只在以非农为主的区域实行分税制，以及省以下不实行分税制、只有中央与省级之间实行分税制。笔者是完全不认同这一类看法的。这是一个大是大非的问题，笔者曾连续撰文展开论证为什么不能作这样的认识(贾康，1987、1990a、1990b、1994、2005、2019、2022；贾康和白景明，2002；贾康和梁季，2013；贾康等，2015；贾康和刘薇，2024)。
三、深化财税体制改革的方向与目标
面对实际情况，必须重新强调和肯定分税制是适应中国特色社会主义市场经济要求的财政体制安排的唯一选择，在这一大方向必须坚持的前提之下，向前看，要积极解决深化改革中怎样使分税制“横向到边、纵向到底”地真正贯彻落实的问题。最关键之处，是解决省以下分税制能够按照1994年分税制改革的意图在中国特色之下找到解决方案、能够落地的问题。所以，财税体制改革在新的阶段攻坚克难，现在就成为一个实际上聚焦这样一个重要问题的挑战性任务。
完成这一任务显然不能一蹴而就。所以，中央文件比如《决定》，并没有直接提到“分税制”，也没有直接提到“地方税体系”，但相关的问题一样都不少，在这个文件里都点到为止地提了出来。这是什么策略状态呢？是我们过去已经认识到的，进入改革深水区，只能采取“最小一揽子多轮推进”的方式。这次部署的这一轮推进能解决什么问题，中央是把未来一个时间段内能够操作的事项都写进《决定》了。
于是在这里很有必要勾画一下，按研究者定位来说，笔者认为我国财政体制理想的远景目标，应该是把过去的五级框架扁平化为三级(中央、省和市县)，这就符合国际上的普遍情况了，即真正的实体财政层级为三级，按三级配税基。在这一框架下深化改革，相关基本逻辑决定的任务内容，就是每一级政权要有一级合理的事权规定，接着要有一级与事权相顺应的财权，财权首先要解决正税这种最规范而稳定的大宗收入来源的税基配置。还要有产权清晰化、合理化的资产管理权，以及分级的举债权。然后形成的是三级框架之下的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级资产权，一级举债权，一级规范化的按现代治理取向而完善的预算”。这个预算就是所有公共财政运行诉求的载体了，当然也就对应到第一项大任务——预算改革。可见财税体制改革三大任务是有机联系在一起的。
这一套制度安排，即要形成“政权—事权—财权—税基—资产权—举债权—预算”的制度安排在扁平化的三级框架中环环相扣地内洽，再配上中央与省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付(如对口支援和生态补偿)。最后达到在寻求长治久安状态之下，应是各级、各地政府主体，哪怕是在最欠发达的地区，地方政府也可以做到自己的“财权与事权相顺应，财力与事权具体化的支出责任相匹配”。这样一种境界的实现，是需要在攻坚克难的深化改革中“啃硬骨头”的。
四、两个攻坚克难的任务：扁平化与地方税体系建设
现在来看，扁平化的任务之路已走了一半，今后怎么把它完全落地？千年之交以后我国的农村税费改革，解决了“乡财县管乡用”的问题，县之下的乡镇，实际上看作县级预算下管的一个预算单位，不用再考虑为乡镇配税基、配金库了，不可能再是实体层级了，所以这一问题已基本解决，也没有明显的反对意见。另外一个层面，就是2012年的时候，在继中央发文之后，财政部发文明确要求，将浙江省“省直管县”财政管理体制改革的经验推广到全国，即在市和县行政不同级的同时，做到财政同级。十几年过去了，这项改革到现在还只是基本做到在各个省级行政区下面试点，并没有铺开，而笔者认为这是需要铺开的。
上述财政层级扁平化的改革任务，尚具有一个相对明朗的前景；而另外一个更具难度的任务，则是地方税体系建设。在地方税体系方面，由于实施“营改增”改革之后，地方已没有一个大宗稳定的税种握在手里，地方税体系可以说是基本不成型的。地方税体系的建设难度非常大，争议也非常明显。比如说，按照国际经验来看，“靠山吃山，靠水吃水”的广义“土地财政”下，除基于土地所有权的经济性质而形成的地租(我国一般称为土地“批租收入”)外，一定还要有土地开发中不动产形成(开发出成品)并发生交易之后，在保有环节出于政治权力而征收的房地产税，其调节范围应包括(至少部分覆盖)消费型的住房。这在我国成为热议多年、实际进展很有限且非常有争议的一个改革难题。
还有两项直接税，也属于地方税，即从远景来看，如果说社会主义的本质是共同富裕，那么国际上有争议但是大多数现代国家还都在坚持运行的遗产税和赠与税(一般都认同的技术性处理，是把此两税合并为一种税——我国过去的讨论和有所提及的文件中，称之为“遗产和赠与税”)，我国是否应考虑开征？对此，上一轮中央指导文件的提法是“研究开征”，但是后来并没有看到有关部门组织重点研究，更谈不上开征了。在地方税体系中，其他可以探讨、相对简单、争议不大的税种，有资源税，还有地方的一些小税种，但这些都不是最主要的方面。攻坚克难，首当其冲的是房地产税，其后还有未来要考虑的遗产和赠与税等。
2021年8月召开的中共中央政治局会议提出，要积极着力推进共同富裕。其后有关部门明确做出部署，适时进行沪渝两地已运行多年的房产税改革试点的扩围，但到现在为止时机也没有出现。《决定》关于“财税体制改革”的第17条中，也没有提到这个问题。有人问，是不是就不讲了？但从以“社会保障体系”为题的第44条中看到了伏笔，这一部分的后一段讲的是房地产，最后一句为“完善房地产税收制度”，实际上把这件事情放在这里作出了交代。“完善”，肯定要以改革的方式来实现，“房地产税收制度”，一定包括不动产保有环节的税收制度。其改革完善，需要耐心地等待时机。所以，这一改革事项，大的方面未变，到底如何推进，难度是非常明显的，但笔者认为从逻辑上来看、从理论联系实际来讲，一定要向前看而在将来寻找时机、创造条件来实现它。
所以在这样一个框架之下，笔者认为，目前贯彻《决定》部署中可以讨论的问题，是要把文件涉及的这些操作点，对应到一个我们需要探讨的总体框架、远景图之中。对这方面相关问题的看法，肯定还是见仁见智的，但是多加讨论是很有必要、颇有益处的。笔者愿意比较直率地将自己的观点汇报出来。现在这样一轮“最小一揽子”的任务部署，应当说具有配套特征，同时也具有阶段性主客观条件形成的局限性，有的关键概念甚至还未直接写入文件，其背后的情况，笔者愿意依研究者的理解指出，供各方讨论及指正。■
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