首批自然资源节约集约示范县（市）巡礼 | 湖北省石首市：寸土必珍挖潜力，集约高效促发展

湖北省石首市地处湘鄂边陲，位于江汉平原和洞庭湖平原地理中心，具有“一江两岸，跨江而治”的显著特征。近年来，石首市牢固树立节约集约用地鲜明导向，以生态优先、绿色发展理念，推进产业集聚、布局集中、存量盘活，厚植农业和生态空间优势，加快推进自然资源利用方式绿色转型，促进“一江两岸”高质量发展，成功入选自然资源部全国首批“自然资源节约集约示范县（市）”。

石首市城区

聚焦产业用地挖潜

拓宽发展空间

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石首市突出“工业立市”，已初步形成农产品加工、医药化工、轻工建材、智能装备及先进制造、光电子信息等“1+2+1”主导产业体系，奠定“一区多园”发展新格局。为进一步拓展园区产业发展空间，石首市立足“三区三线”空间管控体系，以县域经济、开发区和工业企业为重点，制定园区闲置低效用地清理处置实施方案，分类施策，不断提升园区集约高效用地水平。

（一）“分割回购”，盘活闲置“零地”增效

为加快推动闲置低效工业用地盘活利用，石首市创新实行工业用地宗地分割登记改革，2021年出台《石首市解决工业企业宗地分割登记实施方案》，破解工业用地土地利用效率不高、存量土地资产处置难等问题，实现企业内部闲置土地盘活利用。湖北永大新材料有限公司占地面积243.7亩，因经营不善长期处于停产和半停产状态，内部建设远低于出让合同要求，存在大量闲置土地。石首市自然资源和规划局根据宗地分割登记政策，推动该企业首批107亩闲置土地完成分割登记，由政府收储后引进松杨建材、上沃钢构、中宇恒通三家企业。2023年4月再次分割收储46.6亩闲置土地，推动中宇恒通二期项目落地，切实提高了园区工业用地亩产收益。

永大新材料公司用地分割盘活实景

（二）“腾笼换鸟”，盘活低效“原地增效”

石首市扎实开展闲置低效用地专项清理，推进园区“腾笼换鸟”“二次开发”，切实提高存量建设用地利用效率。一是利用旧厂房嫁接优势产业。西普体艺中心坐落于石首市笔架办事处锦南巷，原来为水泥设备制造厂的废旧厂房，2015年6月改建时，石首市按照“统一规划、整体改造、典型示范、分步实施，提高土地利用率”的思路，保留原有老厂房的外立面风格，嫁接市内华中体育产业园，打造成集健身、娱乐、休闲、餐饮、购物、住宿于一体的“体育+商业的综合体”，成为国家体育产业示范项目。二是利用闲置厂房破解企业用地困局。按照“用好已建、清理未用、盘活闲置”的思路，利用湖北首美家具有限公司120亩用地和闲置厂房，通过政府引导、资产回购方式，推动湖北绿城体育产业有限公司二期项目快速落地投产，实现了节约政府资源和节省企业资金的双赢模式。

（三）“退城入园”，扶持产业升级增益

石首市坚持发挥政策导向作用，加快市区内工业企业提转搬，进一步提升城市品质，促进产业转型升级。德永盛公司是落户石首市20年的传统纺纱企业，2018年，德永盛公司响应“退城入园”号召，投资5.4亿元从陈家湖公园周边搬迁到工业园区，把优质的公共资源用地还给市民，新厂建设采用国际上最先进的赛络纺、榄型纺纱工艺，高端认证跻身全球行业前5%，企业焕发新活力，由此也被认定为省级专精特新“小巨人”企业。

（四）构筑平台，推动产业集聚增效

石首市金平工业园中小企业孵化园是由绣林街道办事处等十个社区合资入股组建而成的湖北首禾置业有限公司打造的多层标准厂房工业产业基地，为入园的中小企业提供生产车间、政策支持、企业孵化、员工宿舍等配套服务。孵化园总占地面积276.98亩，总投资额7亿元，亩均投资253.62万元。项目分为两期建设，一期项目用地面积131.47亩，建设容积率1.32，2019年5月全面竣工，仅一年即实现“满园工程”，成功招引八家高科技含量企业落户，完成招商引资36亿元，目前已正式投产使用。二期项目用地面积145.51亩，规划容积率2.09，招商引资企业定位为轻工电子、新能源、新材料、物流和互联网等领域，2022年正式招商投产。项目建成后，将形成新型产业集聚发展平台，为石首市平衡招商和工业用地增容、密度提升提供有效探索途径。

石首市金平工业园中小企业孵化园

聚力城镇存量空间

唤醒“沉睡资产”

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（一）强化以人为本，优化城市格局

一是深入推进以人为核心的新型城镇化建设。石首市以产城融合、职住平衡理念优化用地布局，以促进“人、水、产、城”高度融合为导向，大力实施“东进南拓”战略，整合优化空间资源，促进集聚集约发展，提升城市服务品质。二是大力实施城市更新和老旧小区改造。完成城区两湖公园改造，建设红梅园、车禄园、迎宾园、东方园4个口袋公园，提升城市品位内涵。截至2022年，石首市共获批老旧小区改造项目86个，涉及390栋8060户，总改造面积约95.42万平方米，中实化工、地毯厂等一批小区旧貌换新颜。攻克木材市场、旧货市场等历史遗留问题，拆除违建5.3万平方米，极大地优化了市容市貌。三是盘活存量资源改造保障性租赁住房。为全面解决新市民、青年人的住房困难，石首市对各单位“沉睡的资产”进行全面摸底排查，实施改造利用，共改造存量房372套，为石首市吸引人才、留住人才打下坚实的物质基础。

中实化老旧小区改造

（二）强化资产盘活，助力乡村振兴

石首市下辖15个乡镇办区，因涉及机构改革和历史遗留等原因，闲置在乡镇的部门资产体量较大。对于乡镇闲置国有资产，石首市结合乡镇实际情况实现再利用，助推乡村振兴和全市经济社会高质量发展。一是理清产权，推进闲置资产属地再利用。久合垸乡、南口镇等5处原乡镇税务所、7处乡镇粮站等闲置多年的国有资产，在明晰产权关系后，按照属地管理原则，被全部划归乡镇政府管理使用。原调关检察室闲置办公楼被调剂给调关镇政府，改建成为调关镇综治中心。二是衔接招商，推进乡镇经济再提升。在处置高基庙镇津南粮站、江波渡粮站和南口镇粮油公司资产时，利用资产场平、地理位置和自然环境良好、适宜建设企业和仓库基地的优势，对接高基庙镇政府和南口镇政府引进招商引资项目，有效破解乡镇发展空间不足的问题。三是强化改造，推动闲置资产变废为宝。闲置多年的市卫健局麻风病医院资产划转给调关镇政府后，被纳入乡村振兴整体改造计划，现已改建成为披甲湖文旅项目，让闲置资产发挥了最大效益。

（三）强化消化处置，提升发展质效

在新增建设用地指标逐年缩减、建设用地增存挂钩等机制倒逼约束下，石首市多措并举清理“批而未供”土地，进一步扩展用地空间，促进土地资源高效配置。一是精准施策，分类消化批而未供土地。对全市批而未供土地进行详细调查梳理和统计分类，及时摸清“批而未供”土地底数，建立“批而未供”数据清单，详细核查所有地块批次名称、未供面积、规划用途、现场调查情况、统计分类、现场踏勘和卫星比对情况，结合实际因地制宜采取建立消化处置组织分类框架模式，按划拨方式供地类、出让方式供地类、批文上报核销类、遗留问题暂缓类强力推进批而未供土地消化处置。2022年度已消化批而未供的增存挂钩存量建设用地3072.3亩，消化占比70.1%，位列全省第一。二是一地一策，清理处置闲置土地。针对闲置土地处置问题建立跟踪台账，根据项目用地的产业类型、项目建设进度等情况进行分类处置，对处置进度较慢的项目进行约谈，对目前因企业资金难以处置项目采取清退回收等措施进行处置。2022年度全市已处置“增存挂钩”闲置土地1014.9亩，处置占比44.44%，“增存挂钩”处置任务完成情况居荆州前列。

做好生态保护修复

厚植绿色家底

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石首市江河纵横、水网密布，流域面积1406.33平方千米，蓄滞洪区、洲滩民垸及水域占市域总面积的54%。按照荆州“一轴四片多点”的生态格局，石首市以“一江贯东西、两河穿南北”的流域特征和北接江汉、南衔洞庭的跨域特征，全面推进全域生态综合治理，加快推进生态保护和修复，努力打造流域生态治理样板。

（一）打造绿色种养模式，压实江汉粮仓

山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，“田”是关键要素。石首市立足鸭蛙香稻生态种养模式发展基础，采用系统治理思路实施农田生态系统的保护和修复，打造种养结合、生态循环、布局合理的农田生态系统，为推进农业空间一体化保护修复探索路径。通过实施农田生态系统修复工程，示范推广鸭蛙香稻生态种养模式，完成土地综合整治3万亩，修复和重建生态岛300个、生态廊道30千米，促进种地、养地协同融合，逐步恢复农田生态系统平衡发展，提升基本农田耕种质量。鸭蛙香稻示范区形成了乡村绿色生产基地，实现了一水多用、一田三收，2020年已完成2万亩“鸭蛙香稻”生产面积，辐射带动全市水稻绿色防控面积39万亩，占水稻种植面积的70%，3万亩示范基地的“鸭-蛙-稻”米、紫米糍粑、紫稻酒等综合产值预计可达9600万元。生态种养模式项目区贯穿上津湖、秦克湖、黄莲湖、蛟子河等长江流域重要湖泊和水系，农田水质持续改善促进了项目区域湖泊和水系水质提升，对长江流域水质保护具有重要意义。

石首市团山寺镇鸭蛙稻生态种养基地

（二）强化生态保护修复，推动绿色发展

结合境内自然资源条件，石首市统筹推进山水林田湖草一体化保护和修复工程，持续开展国土绿化和长江岸线整治，开展乡村绿化美化，扎实推进湿地生态修复、天然林保护、矿山生态修复等一系列重大生态工程，擦亮乡村振兴生态底色。

1.大力实施湿地修复。石首市天鹅洲长江故道总面积达3.067万公顷，是长江中下游规模最大、保存最完好的故道湿地。结合全域国土整治省级试点，突出麋鹿、江豚两大旗舰物种保护，石首市总投资1.5亿元，大力实施天鹅洲长江故道生态保护修复和生物多样性保护工程，实现生态保护修复约1.67万亩。通过实施生态护岸、生态道路、水系联通、滩涂湿地修复等工程推进天鹅洲生态治理，改善天鹅洲长江故道水文环境，为麋鹿、江豚提供良好的栖息地，增加故道水生动物、植物、微生物及候鸟种类，提升国家级自然保护区生物多样性水平，保障麋鹿和白鳍豚两个国家级自然保护区生态安全，打造中国平原区域湿地恢复与保护样板工程。

2.加快实施矿山修复。石首市国营桃花山林场大湾岭村矿区在实施生态修复时，更新设计理念，配合桃花山旅游文化和风俗，设计了多级绿化平台和观光台，将矿山修复与乡村旅游深度融合，变废弃矿坑为消防水池，有效提升了矿山资源利用效益。

3.国土绿化提质增效。石首市建设林长制网络体系，设立了市、乡镇、村（社区）三级林长体系，并在全市设置林长制公示标牌208块。全市大力实施“绿满石首”、“省级森林城市”创建、“长江两岸造林绿化”等专项行动，2022年完成绿化造林4.5万余亩，森林质量提升20000亩，全力打造15个乡镇平原湖区森林乡村特色样板，李花山、过脉岭、小河口、罗家台入选“国家森林乡村”。

2022年，石首市8个山水林田湖草沙项目纳入国家试点，累计投资3.49亿元，生态修复面积4103公顷，河道岸堤修复82千米。推进三菱湖国家湿地公园、山底湖省级湿地公园建设，成功打造大叉湖健康河湖试点，严格管控村庄小微湿地，保护和恢复平原水乡特色，不断厚植绿色根基，筑牢生态屏障。

山底湖湿地公园改造后实景

完善节约集约制度

形成长效机制

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近年来，石首市把资源节约集约利用作为“深化产业调整、积极稳妥推进城镇化、扎实推进生态文明建设”的重要内容，积极探索资源节约集约利用新举措、新机制，促进全市经济社会高质量发展。

（一）规划引领，促进集约利用

规划的节约是最大的节约，加强规划引领和用途管制，是推动自然资源节约集约利用的基础。一是加强规划管控，促进资源集约利用。按照“多规合一、区镇同步”的原则，精准落实“三区三线”空间管控。推动城市空间结构优化、产业集群集聚发展。整合优化空间资源，划定城镇开发边界3875.22公顷（5.81万亩），加快构建“一主一副，两轴四片”空间格局。强化粮食安全、生态安全的底线控制，划定永久基本农田保护任务59812.51公顷（89.72万亩），占耕地保护目标中稳定耕地的92.65%，保障了规划期内45个重大项目不与基本农田保护任务冲突。划定生态保护红线25798.02公顷（38.70万亩），占国土总面积的18.34%，统筹平衡石首市生态保护和经济发展的关系。二是加强计划调控，优化资源配置结构。对土地利用集约度较高的乡镇，优先安排计划指标，优先办理用地手续，实行差别化供地政策，优先保障新兴产业和民生工程项目用地，实施重大产业项目用地评估机制，评估结果与项目审批、土地出让等手续挂钩。

（二）深化改革，倒逼工业增效

一是全面实施“亩产论英雄”制度体系。建立和完善“亩产论英雄”的导向、约束、评判等机制，制定《石首市2021年度全面深化工业企业“亩产论英雄”考核评价实施方案》，明确总体工作目标、考核评价目标、工业企业评价目标等三大目标，通过正向激励和反向倒逼促进企业赶超发展。2022年“亩产论英雄”考核中，石首市在全省二类县市中排名第十，比2021年前进七位。二是深化新增工业用地“标准地”出让五证同发改革。在工业用地“标准地”出让基础上，出台《石首市新增工业用地“拿地即开工”“五证同发”改革实施方案（试行）》，对确定了建设内容的工业项目（危化项目除外），充分利用土地挂牌出让到签订出让合同的间隙，同步进行方案设计、施工图设计和施工图审核、完成施工许可审查，在签订土地出让合同、缴清土地出让金和契税后，在同一窗口，实现一天内一次性颁发上述证件，为项目落地提供最便捷的审批，“五证同发”工作打通了部门间审批堵点。2022年，全市“标准地”出让达到100%，实现“五证同发”供地面积占比33%，位列荆州第一。随着政策推广和审批环节的不断优化，石首市的营商环境由被动变为主动，企业对“五证同发”由观望态度逐渐转变为积极申请，2023年多家企业主动申请并积极要求“五证同发”，审批优化政策有力助推了县域产业经济高效发展。

（三）奖惩组合，推进耕地保护

石首市是全国重要商品粮基地、全国优质水稻优势集中产区、湖北省“优质粮食工程”创建重点县市。进一步加强耕地保护工作，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，是保障江汉平原“口粮绝对安全”的重要基础。石首市通过建立奖惩组合立体化保护机制，坚实有力地落实了耕地保护责任。一是加强耕保顶层设计、压实管护责任。石首市委市政府成立主要负责人任组长的领导小组，出台了《关于强化措施落实最严格耕地保护制度的通知》等文件，建立市、乡镇、村、组四级网格化责任体系，采取从严执法、推进田长制、建立问责制“三举措”落实最严格耕地保护制度，强化以村民、村“两委”成员为主要责任人的基层耕地保护机制，发挥基层的前哨作用。二是建立考评激励机制，开展专项督查。2022年在荆州率先建立耕地保护激励机制，市政府出台了《石首市耕地保护激励暂行办法》，从保护任务、巡查执行、项目管理、违法用地等方面细化14项考评指标，市级财政每年列支100万元，对耕地保护评价前三名的乡镇给予奖励，并将至少70%的资金奖励给村级集体经济组织。建立自然资源管理专项督查机制，从市委督查室、市政府督查室和各行业主管部门抽调督查专员，成立六个督导组，不定期对各乡镇耕地保护工作开展督查，聚焦农村乱占耕地建房、毁坏耕地、耕地非粮化等问题进行再清理、再排查。2021年石首土地卫片实现零违法。第三次国土调查结果显示，自第二次土地调查以来石首市新增耕地面积19万亩，增幅居荆州第二。

（四）严格监管，规范资源利用

一是严格批前审查、批中管理、批后监管。从建设用地预审、有偿供地、日常监督、违法用地查处等方面有序运作，规范全市土地市场。二是严格落实巡查责任。对自然资源违法行为做到发现及时、反应迅速、制止有力，从源头上遏制违法违规用地行为的发生。2020—2021年全市均无新增建设用地违法案件，土地、矿产卫片占耕比为零，自然资源违法案件发生率明显下降。三是建立联合执法机制。按照“共治共管”工作思路，自然资源管理部门与公安、住建、城管等部门建立共同办理综合执法机制。联合城管局开展治违工作，认定违法房屋400余户，建筑面积约2.6万平方米，为全市铁腕治违提供了坚强有力的保障。同时会同市场监督、森林公安等部门开展矿产资源和野生动物保护专项联合打击行动，有效遏制涉矿、涉野生动物违法行为的发生。石首市通过构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的监管机制，切实维护了全市自然资源管理的良好秩序。

自然资源节约集约利用是一项长期任务和系统工程。“三区三线”划定后，城市建设的重点从以增量开发为主逐步转变为以盘活存量为主，需在有限资源的基础上提升资源利用水平与利用效率。面对城乡产业创新、功能升级的空间需求，下一步，石首市将以创建自然资源节约集约示范市为抓手，坚持以业为先、以城带产，加快提高产业聚集力和城市集约度，科学谋划城市空间、产业分布和发展方向，强力推进城市与产业有序开发，强化用地标准管控和存量盘活，不断完善节约集约用地制度建设，将短期利益和长远效益有机结合起来，以自然资源利用方式转变促进经济发展方式转变。

供图：石首市自然资源和规划局

作者：张道忠 徐飞华阳爽

新媒体编辑：陈平