滥用职权还是玩忽职守
滥用职权还是玩忽职守
从广西壮族自治区北海市自然资源局原党组成员、副局长唐凤珍案说起
特邀嘉宾
罗伍北海市纪委监委案件审理室副主任
刘先良北海市纪委监委第五审查调查室副主任
邬柱光北海市海城区人民检察院第一检察部主任
李文斌北海市海城区人民法院刑事审判庭庭长
吴远北海市中级人民法院刑事审判第二庭副庭长
编者按
本案中，唐凤珍对于王某某未按照合同约定实施相关市政道路建设一事疏于监管，造成国家财政资金重大损失，该行为如何定性？唐凤珍辩称其不认识严某某，没有与王某某合谋收受严某某的贿赂，办理B土地使用权证书属于依法履职，不构成受贿罪，如何看待该辩解？我们特邀相关单位工作人员予以解析。
基本案情：
唐凤珍，女，2003年4月加入中国共产党。曾任广西壮族自治区北海市国土资源局党委委员、副局长，北海市自然资源局党组成员、副局长等职。
受贿罪。2011年至2019年，唐凤珍利用担任北海市国土资源局副局长职务上的便利，在项目审批、土地使用权竞拍、资金拨付、土地使用权证办理、土地权属变更等方面为他人谋取利益，单独或伙同他人收受财物共计1006万余元人民币（币种下同）。
其中，2011年至2012年，唐凤珍在担任北海市国土资源局党委委员、副局长期间，接受甲公司法定代表人王某某（另案处理）请托，在北海市海城区A城中村改造项目土地使用权预申请、项目竞拍等方面为王某某提供帮助，使得王某某获得A城中村改造项目及相关国有建设用地使用权。2012年至2019年，王某某为表示感谢以及继续谋取关照，送给唐凤珍共计693万余元。
2012年，唐凤珍利用职务上的便利，促成私营企业主谢某某出借5000万元与王某某合作开发海城区A城中村改造项目，之后，谢某某在出借款项不到两年时间内获利2000万元。2013年至2017年，谢某某为表示感谢以及谋取唐凤珍的关照，送给唐凤珍财物共计242万余元。
2013年，乙公司法定代表人严某某为办理B土地使用权证书，通过王某某请托唐凤珍帮忙。唐凤珍接受王某某的转请托并与王某某商定，由王某某向严某某收取50万元，二人分赃。2013年11月，唐凤珍帮助乙公司获得B土地使用权证书。
玩忽职守罪。2012年10月，北海市国土资源局基于现实需要，与甲公司签订合同，约定由政府拨款1.6亿余元给甲公司，专款用于A城中村改造项目周边市政道路及相关公共配套设施建设，逾期需按照合同约定支付违约金。2012年11月，唐凤珍按照合同约定审批拨付了1.6亿余元给甲公司。该公司仅完成了相关公共配套设施建设便将其余专项资金挪作他用，唐凤珍对此疏于监管，后在知悉相关市政道路逾期未建设的情况下，要求王某某尽快补建，但轻信王某某“等甲公司实施城中村改造项目盈利后立即补建”的承诺（王某某确实拿出了部分周转资金用于A城中村改造项目小部分市政道路建设），未及时将上述情况上报市政府采取有力措施。2018年，甲公司申请破产时仍未按照合同要求进行A城中村改造项目周边市政道路建设，也未支付违约金。经核算，因甲公司破产相关市政道路建设未能完成，最终造成1.24亿余元国家财政资金损失。
查处过程：
【立案审查调查】2022年7月7日，北海市纪委监委对唐凤珍涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查，同年7月8日，对其采取留置措施。
【移送审查起诉】2022年12月12日，北海市监委将唐凤珍涉嫌受贿罪、玩忽职守罪一案移送北海市人民检察院审查起诉，北海市人民检察院指定北海市海城区人民检察院审查起诉。
【党纪政务处分】2022年12月14日，经北海市纪委常委会会议研究并报北海市委批准，决定给予唐凤珍开除党籍处分；由北海市监委给予其开除公职处分。
【提起公诉】2023年2月22日，北海市海城区人民检察院以唐凤珍涉嫌受贿罪、玩忽职守罪向北海市海城区人民法院提起公诉。
【一审判决】2023年10月23日，北海市海城区人民法院判决唐凤珍犯受贿罪，判处有期徒刑十一年六个月，并处罚金一百二十万元；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑八年；数罪并罚，决定执行有期徒刑十七年六个月，并处罚金一百二十万元。唐凤珍提出上诉。
【二审判决】2024年5月30日，北海市中级人民法院判决唐凤珍犯受贿罪，判处有期徒刑十一年六个月，并处罚金一百二十万元；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑五年；数罪并罚，决定执行有期徒刑十五年，并处罚金一百二十万元。判决现已生效。
本案中，唐凤珍对于王某某未按照合同约定实施相关市政道路建设一事疏于监管，造成国家财政资金重大损失，该行为如何定性？
刘先良：根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
滥用职权罪和玩忽职守罪都属于渎职犯罪，规定在刑法同一条款中，犯罪主体都要求是国家机关工作人员，犯罪客体上都对公共财产、国家和人民利益造成侵害。但两罪属于不同罪名，有明显区别。第一，在主观方面上，通常认为滥用职权罪由故意构成，玩忽职守罪由过失构成。区分犯罪故意和过失需同时把握两个方面，一是行为人对自己的危害行为造成的危害结果有无认识以及认识程度如何，二是行为人对危害结果的态度如何。如果明知自己的行为会发生危害结果，仍故意而为之，则属于滥用职权的故意心态；如果没有预见到危害结果，或者虽然预见但轻信结果能够避免，主观上并不希望危害结果发生，则属于玩忽职守的过失心态。第二，在客观方面上，滥用职权罪一般表现为作为，强调对职权的滥用，而玩忽职守罪一般表现为不作为，强调对职责的懈怠。实践中，滥用职权罪通常表现为行为人超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。玩忽职守罪通常表现为行为人严重不负责任，不履行或不认真履行职责，导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。其中，不履行，是指行为人应当履行且有条件、有能力履行职责，但违背职责没有履行，包括擅离职守的行为；不正确履行，是指在履行职责的过程中，违反职责规定，马虎草率、粗心大意、过于自信而未能履行好职责的行为。
罗伍：本案中，从客观方面上看，北海市国土资源局确因现实需要，与甲公司签订合同，合同内容合法合规。唐凤珍基于职权，依照相关文件和合同约定，为甲公司审批拨付1.6亿余元专项资金，系正常履行职责，不属于超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项或者违反规定处理公务的行为，不符合滥用职权罪的构成要件。且甲公司在获得1.6亿余元财政资金后，已将部分资金用于A城中村改造项目相关公共配套设施建设。唐凤珍对于甲公司将其余专项资金挪作他用的行为后知后觉，在知悉后又因过于轻信王某某“等甲公司实施城中村改造项目盈利后立即补建”的承诺，未及时上报市政府，系不认真履行对拨付资金的监管职责。
从主观方面上看，唐凤珍在知悉王某某未按照合同约定建设A城中村改造项目相关市政道路后，曾要求王某某尽快补建，在案证据证明，其本身并不希望或者放任该笔专项资金损失。根据王某某供述，其虽然将专项资金挪作他用，但根据当时的市场预期，实施A城中村改造项目会有较大盈利，可以用于完成政府所要求的市政道路建设。其之后也拿出部分周转资金用于A城中村改造项目小部分市政道路建设，但后续由于其在经营中判断失误，资金链断裂，造成公司破产，最终无法完成政府要求的相关工程建设。根据唐凤珍供述，其了解到王某某实施了A城中村改造项目相关公共配套设施建设，之后虽将专项资金挪作他用，但又完成了A城中村改造项目小部分市政道路建设，因此对于王某某的承诺过于轻信，未及时上报市政府采取有力措施，最终造成1.24亿余元国家财政资金损失。综合主客观因素，唐凤珍上述行为构成玩忽职守罪。
唐凤珍辩称其不认识严某某，没有与王某某合谋并收受严某某的贿赂，办理B土地使用权证书属于依法履职，不构成受贿罪，如何看待该辩解？
邬柱光：唐凤珍上述辩解与事实和法律规定不符，检察机关不予支持，理由如下：
第一，唐凤珍与严某某的关系如何，并不影响案件事实的定性。在该起事实中，王某某系中间人，其接受严某某的请托后，向唐凤珍转达了请托事项，并与唐凤珍通谋分工合作，由王某某出面向严某某沟通受贿意图并收取好处费50万元，二人分赃。由此可见，唐凤珍明知严某某有其职权范围内的请托事项，并与王某某商议，由王某某出面收取好处费作为其利用职权帮助严某某的对价，且商定二人共同占有该好处费。唐凤珍与王某某有受贿的主观故意和客观行为，二人构成共同受贿。
第二，唐凤珍为严某某办理B土地的使用权证书属于依法履职，但该行为不影响受贿罪的认定。根据《中华人民共和国刑法》第三百八十五条规定，国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。其中，为他人谋取利益，可以是合法的正当利益，也可以是非法的利益，只要从中收取了财物，即侵犯了公权力的不可收买性和公职人员职务行为的廉洁性。综上，唐凤珍作为时任北海市国土资源局党委委员、副局长，应当履职尽责，依法开展土地使用权管理工作，但其将公权力作为谋取个人私利的工具，利用土地使用权审批权限进行权钱交易，在此情况下，即使审批的土地使用权证书是符合条件的，其行为亦构成受贿罪。
李文斌：根据相关司法解释规定，受贿罪关于为他人谋取利益包括承诺、实施和实现三个阶段的行为。只要具有其中一个阶段的行为，如国家工作人员收受他人财物时，根据他人提出的具体请托事项，承诺为他人谋取利益，就具备了为他人谋取利益的要件。明知他人有具体请托事项而收受其财物的，视为承诺为他人谋取利益。
本案中，唐凤珍与王某某的供述在请托事由、数额、时间、地点、具体经过等细节方面均稳定一致，并与行贿人严某某证言相印证，证实了唐凤珍和王某某合谋，接受严某某关于办理B土地使用权证书的请托，二人相互配合，由王某某收受财物，唐凤珍则利用职务上的便利，帮助严某某办理B土地使用权证书，事后共同分赃。唐凤珍与王某某构成受贿罪共犯。唐凤珍对该起事实的辩解与全案证据矛盾、与法律规定不符，不足以采信，法院不予支持。
辩护人提出，原判认定唐凤珍收受谢某某贿赂196万元的事实证据不清，且唐凤珍不具有索贿情节，法院是否予以支持？二审法院为何调整对唐凤珍的量刑？
吴远：经查，在北海市海城区A城中村改造项目中，唐凤珍促成谢某某出借5000万元与王某某合作开发该项目。之后，谢某某在出借款项不到两年时间内从中获利2000万元。谢某某一方面为感谢唐凤珍，并希望利用其职权督促王某某支付后续利息，另一方面也希望日后继续获得唐凤珍的帮助，于2013年12月送给唐凤珍价值共计46.9万元的房产两套。之后，唐凤珍与谢某某商议，以借款收息名义收取好处费，谢某某表示同意。2013年12月至2017年9月，唐凤珍以收取借款利息的名义收受谢某某所送139万元。2014年7月和2015年2月，唐凤珍以急需用钱为由向谢某某要57万元，谢某某表示同意。以上事实证据均能相互印证、形成闭环。综上，唐凤珍共计收受谢某某196万元和价值46.9万元的房产两套，事实清晰、证据确实充分，因此对于辩护人所提原判认定唐凤珍收受谢某某贿赂196万元的事实证据不清的辩护意见，二审法院不予支持。
经二审认定，唐凤珍以急需用钱为由向谢某某要57万元时，二人已形成持续、稳定的权钱交易关系，向谢某某要的57万元并未超过谢某某的心理预期范围，且相关证据证明，谢某某基于唐凤珍的职权也希望与其拉近关系，不存在出于压力、无奈、不情愿才交付财物的情形，因此不宜认定唐凤珍构成索贿。综上，二审法院对于辩护人所提唐凤珍不具有索贿情节的辩护意见予以支持。
另外，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。唐凤珍收受王某某财物的行为已在受贿罪中予以评价，不应再将该部分行为作为玩忽职守罪中的“徇私舞弊”情节进行重复评价，故一审法院认定唐凤珍犯玩忽职守罪并具有“徇私舞弊”情节，在五年以上十年以下有期徒刑的量刑档次内判处唐凤珍有期徒刑八年不当，二审法院予以纠正并相应调整量刑，最终以唐凤珍犯玩忽职守罪，判处其有期徒刑五年，与受贿罪数罪并罚，决定执行有期徒刑十五年，并处罚金一百二十万元。