顾雷：中国式普惠金融发展的主导方向和路径选择
来源：金融时报
作者：顾雷马荣李宇
党的二十届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，这当然包括建立中国式普惠金融发展模式。当今世界普惠金融模式有很多种，诸如孟加拉、南美洲和西方模式，每个国家都根据自身历史、文化和经济发展实际情况，定位适合自己国家的发展模式。今天，虽然我们需要吸收国外先进的普惠金融经验，但必须清醒认识到本国城镇、农村实际情况，冷静面对金融监管和市场治理的困难和挑战，必须同国内普惠金融市场实际情况相结合、同中华优秀传统文化相结合，选择一条适合中国国情、百姓支持、市场认同的普惠金融发展方向，搭建起本土化普惠金融服务体系，形成全社会劳动人民普遍认同的运行方式，破解西方小微金融、微型金融或小额信贷的高利率陷阱，真正实现让人民群众满意、让中小微企业拥护、让监管部门放心。
中国式普惠金融发展主导方向
（一）坚持党对普惠金融工作的领导。二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，要求中央、地方各级组织面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须发挥党总揽、督导的核心作用，确保金融改革始终沿着正确政治方向前进。这不仅可以有序推进普惠金融市场化改革，为普惠金融高质量发展提供政治保证和组织保障，也是执政党制度优势转化为普惠金融治理效能的根本所在。
（二）突出社会主义新时代普惠金融人民性。第一层面：坚定树立“以人民为中心”指导思想。在经营理念上，中国式普惠金融必须坚持普惠金融发展为了人民、依靠人民、成果由人民共享的原则，坚持以人民为中心，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。在任务目标上，中国式普惠金融既要商业化可持续性发展，更要把出发点放在解决老百姓生活难点上，落脚点放在缓解中小微企业经营困难上，而不是单纯放在满足商业机构高利息回报的利润考核上，坚持经济价值与社会价值相互统一，让低利率支农贷款流向农村田间地头，让普惠型帮扶资金走进寻常百姓家门，与国外金融机构单纯追求商业化利益形成鲜明对比，践行中国式普惠金融的人民性、普惠性和科学性。在工作要求上，中国式普惠金融深度挖掘老年人、残疾人、农民工、退休人员、下岗人群、灵活就业者、进城务工人员、返乡创业者、偏远地区住户、新市民等弱势群体金融需求，确保线上服务“不掉线”、线下服务“不缺位”，提高弱势群体互联网接入率和数字技术使用黏性，体现新时代中国式普惠金融服务温度和情怀。在服务模式上，中国式普惠金融需要创建小区治安、家政服务、社区养老、点餐配送、医疗应急服务等贴近百姓日常生活的普惠型金融服务，形成符合我国不同地区特点、不同人群需求的社区体育、交通出行、购物消费、娱乐休闲、旅游餐饮的普惠金融发展模式。
第二层面：让绝大多数普通人群享受可负担的金融服务。中国式普惠金融不仅要顾及市场高净值人群，更要覆盖全社会普通群众，广泛吸纳被传统金融服务排斥在外的高风险人群，让自身收入低或收入不稳定人群与中高收入人群一样享有平等金融服务的机会，尤其对快递骑手、钟点工、网约车司机、陪诊师、上门厨师、家庭教育指导师、民宿/家庭管家等，推出一揽子与之对应的普惠金融服务和产品，不断满足不同地区、不同行业、不同群体多样化的金融需求，践行普惠金融为民的初心使命，消除金融排斥现象，切实增强社会大众获得感、认同感和幸福感。
第三层面：缩小中老年特殊人群“数字鸿沟”。中国式普惠金融关注与解决“数字鸿沟”带来的老年社会问题，开发更方便、更精准的适老化、普惠型金融产品，为老年人、文化程度较低人群和残疾人等提供信息查询、远程开户、产品搜寻、线上支付、风险预警、融资对接等服务，提升特殊群体的数字化感应能力，让老年人、文化程度较低人群和残疾人都能享受到数字普惠金融便利，彰显中国式普惠金融独特社会关爱和平等元素。
第四层面：强化“反垄断、反假普惠”措施，保护社会弱势群体合法权益不受侵害。近年来，个别互金平台实行闭环模式，在时间与空间维度转嫁成本与交叉补贴，使消费者产生“免费”或价格优惠错觉，表面公平竞争机制掩盖了垄断定价权，呈现出“普而不惠”假象，一定程度上破坏了市场公平竞争机制。还有的网络小贷公司打着“普惠金融”旗号，实际上推销高利率信贷产品，牟取暴利，形成高位利率的行业垄断，辱没了市场的公平性。
为此，中国式普惠金融必须不断强化功能监管、行为监管、穿透式监管、持续监管，对高利贷、行业垄断、霸王条款、虚假宣传、诱导消费等行为进行重点监管，有效打击以“普惠金融”为幌子的高利贷活动，建立反垄断执法体系和救济途径，遏制行业垄断蔓延，杜绝监管套利的冒险之举，防止资本无序扩张，构建起竞争有序、创新有度、防范有道的中国式普惠金融发展格局。
第五层面：加强普惠金融知识普及教育，增加人民群众抗风险能力。中国式普惠金融注重对普通人群的普惠金融教育和防风险能力培养。例如银行业金融机构在全国农村建立“助农金融综合服务站”，借助城镇社区设立“小额支付便民点”，利用社区网站、教育网站、公众号、营业场所专栏、手机客户端（App）等数字工具及网络载体，开展普惠金融、理财、养老、医保、就业等政策宣传普及教育，传授普惠型金融产品、金融服务和金融风险知识点，发布金融风险提示，提醒缺少稳定收入来源、自我控制能力不强的“长尾人群”、老年群体如何正确使用金融信贷，杜绝高利贷侵扰，减轻过度借贷带来的额外生活压力，远离点对点网络借款（P2P）、贷款中介、超高利率理财投资等非正常冒险致富渠道，减少受骗上当概率，培养抵御金融风险能力，切实守好人民群众“钱袋子”，让人民群众感受到更多获得感、关爱感和安全感。
（三）提倡全体人民普惠福祉、共同富裕。中国式普惠金融就是提高社会低收入群体经济收入水平和消费水平，不断增加普通家庭和个人财富，帮扶落后地区同步提升社会财富能力，最大限度减少社会“二八定律”，推动构建涵盖信贷、保险、理财的综合普惠金融体系，着力拓宽普惠金融服务领域，强调社会全体成员机会平等、价格平等、服务平等，让更多市场主体都能享受到又普又惠的金融产品，缩小社会贫富差别，让更多社会低收入人群走上一条共同富裕的道路。
（四）赋能新质生产力，增加人民群众福祉。中国式普惠金融就是将数字金融、科技金融与普惠金融有机结合起来，探索新动能、新赛道、新市场的金融支持模式，利用金融科技和信息技术，打破金融服务时空限制，拓宽金融服务边界，为新质生产力发展提供既“普”又“惠”的金融支撑，推动普惠型金融资源向更受人民群众欢迎的高科技行业倾斜、配置和使用，不断满足新质生产力金融需求，而不是仅仅支持个别机构或平台，比如人工智能市场化运用必须惠及全社会绝大多数人，否则产生的社会效果并不能令人满意。
（五）秉持普惠金融深化改革理念。二十届三中全会提出到2035年要全面建成高水平社会主义市场经济体制，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化。这就要求中国式普惠金融必须自觉把改革摆在更加突出位置，不断深化普惠金融领域改革，为城镇、乡村以及偏远落后地区带来更多发展机遇，更加注重让城乡居民更公平享有改革发展成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。比如，跨境电子商务平台通过直接连接买卖双方，降低中小企业参与价值链的门槛，打破大型平台的垄断格局，重塑小微信贷价值链的利益分配格局，为中小微企业享受低息信贷资源提供机遇，统筹规划新型工业化、新型城镇化和乡村振兴的普惠型信贷支持体系，让全体人民群众都能共享普惠金融改革发展的成果。
中国式普惠金融发展路径选择
（一）降低普惠金融服务门槛，开发普惠型信贷产品，缩小城乡与贫富差距。长期以来，社会弱势群体要想从金融机构获取服务必须跨越信贷不动产抵押、充足现金流以及良好个人信用等“金融服务门槛”。中国式普惠金融必须有效降低金融服务门槛，开发与弱势群体相匹配的普惠型小额信贷、保险品种和银行理财产品，能够方便、快捷向城镇居民、农户、小微企业主、个体工商户、失业人员、灵活就业者以及普通工薪阶层提供可负担的“草根金融”产品，比如农业气象保险、庄稼巨灾保险和重大自然灾害保险等，减少其受自然灾害等因素造成的收入大幅减少风险。又比如，针对大学生初次创业、农民工返乡创业、新市民进城创业的融资难题，提供无担保小微企业创业贷款，开辟小额贷款快速受理和审批通道，给予专属利率优惠，简化流程、线上操作、快速审核，提升百姓日常生活的及时性、便利度，促进社会公共资源共享复用，缓解初创人员、社会弱势群体的融资难问题。
（二）数据要素赋能普惠金融，统合财政、货币和资本市场助力科技型中小微企业。中国式普惠金融必须在国家统领下，充分利用大数据资源，对标全球数字科技最新趋势，在数字化获客、数字化交易、数字化风控、数字化流程等方面探索成本可控制、创新可复制、业务可持续的数字普惠金融新模式，深度挖掘公共数据背后的普惠价值，在产品设计、服务方式、服务周期、投资回报、风险警示、维权纠偏等方面更多考虑全社会多元化金融需求，依靠各种数据资源了解客户，识别客户，实现普惠金融服务更高效、经营主体融资更便利、金融风险防控更有效的目标，妥善解决科技型中小企业在经营、创新和管理方面的资金难题。
中国式普惠金融应积极与财政税收联手，运用一整套财政贴息、税收优惠、差别税率、先税后补等财税工具，出台一系列再贷款、再贴现、差别准备金动态调整等货币工具，统筹保险、证券、租赁、信托等资本市场资源配置，互相联系、互为支撑，帮助中小微企业、个体工商户和涉农经济组织健康发展。
（三）降低贷款利率，让更多中小微企业分享普惠金融红利。中国式普惠金融应该不断降低小额信贷融资成本，要把普惠金融低利率的好处“惠”到实处，让自主创业的大学生快速获得低息启动资金，让返乡创业农民工都能分享可负担的信贷资金，让进城创业的新市民也能感受到低成本社区金融的温暖，真正体现中国式普惠金融优越性。
（四）统一监管所有普惠金融活动，保证金融机构普惠信贷工作有序、高效开展。一是把所有跨条线、跨层级、跨部门普惠金融创新活动都纳入监管，强调行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，利用大数据、人工智能等技术手段提升科技监管能力，加强监管协同，形成监管合力，消除监管空白和盲区，遏制打着“普惠金融”旗号开展非法集资、违规增加杠杆、发放高利贷、从事表外业务、违建资金池、暴力催收以及哄抬融资成本等违规行为，建立反垄断执法体系和救济途径，有效破除地方保护、市场分割和行业垄断，防范道德风险，牢牢守住不发生系统性金融风险底线，体现出新时代“负责任金融”（ResponsibleFinance）深刻内涵，切实提高金融监管软实力，提高普惠金融监管的现代化水平。
二是加强对金融机构的实时监测和风险预警，按照“措施要及时，力度要够大”要求，设定清晰的整改期限，加强监管信息披露，提高监管透明度，健全具有硬约束的跨市场、跨业态、跨区域风险识别预警体系，提高紧急状态下小额信贷风险研判准确性，坚决守住不发生系统性金融风险的监测、预警的“第一道防线”。
三是健全市场化、法治化、常态化处置机制，落实金融领域风险处置责任，平稳有序推动重点领域金融风险处置，处理好快和稳、灭和生的关系，构建科学合理的成本分担机制，主张市场纪律，强化法治保障，推动普惠金融领域相关法律法规早日出台，建立起负责任的金融消费者保护制度。
四是推出金融机构普惠信贷从业人员的免职条款。8月2日，国家金融监督管理总局印发《关于普惠信贷尽职免责工作的通知》，确保银行业金融机构在普惠信贷业务出现风险后，经过有关工作流程，认定相关人员尽职履行职责的，免除其全部或部分责任，包括内部考核扣减分、行政处分、经济处罚等责任，比如对于无确切证据证明相关人员违反有关法律法规、监管规定和内部管理制度，失职或履职不到位的，原则上可以免除全部责任。如果未违反有关法律法规和监管规定，基本履行了岗位职责，仅存在轻微过失的，还可以视具体情况减责、免责。
值得一提的是，这次的适用对象扩大至小型微型企业、个体工商户、小微企业主和农户等重点领域贷款，这不仅为基层信贷人员松绑减负，解除敢贷、愿贷的后顾之忧，更是对普惠金融小额信贷工作的有序、高效发展提供了坚实的制度保障。
（五）有效防控规模性返贫复贫发生，巩固脱贫攻坚成果。中国式普惠金融要勇于承担社会责任，构建多层次、多方位、多渠道的防返贫金融防线，提升城镇、乡村“造血”功能，对脱贫人口持续开展批量授信、快速审批的信贷支持，设计出免担保、免抵押的信贷产品，对家庭经济状况有困难的在校学生发放补贴免息贷款，建立农村普惠型防灾保险体系，防范偶发性重大自然灾害引发的返贫致贫。
中国式普惠金融必须把防止规模性返贫复贫工作摆到重要位置，利用普惠信贷“涓滴效应”形成多元化、多渠道的防返贫体系，对脱贫人口持续开展批量授信、快速审批的信贷支持，引导信贷资金、保险资金流向落后农村和偏远城镇，向脱贫不稳定户、边缘易贫户提供安全、低息、长期的特惠型信贷供给，让因病因灾的家庭和个人减少返贫复贫可能，巩固脱贫攻坚成果，助力个人和家庭实现财富普遍增加的美好目标。
（六）必须拥有中国式的普惠金融理论体系。过去30年，我们从国外引进了“普惠金融”概念。在金融市场中，我们曾经尝试学习孟加拉尤努斯的农村小额信贷模式，也关注借鉴过南美的小微金融实践，但在本土化的市场运作中并没有获得真正的成功。近年来，一些普惠金融研究机构也曾提出过一些关于普惠金融的说法和主张。这些说法和主张，往往有意无意淡化了普惠金融为社会低收入群体服务的市场功效和社会价值，归根到底就不是一个适合本土化市场环境的普惠金融理论体系。无论哪种说法和主张，都不能忘记帮扶落后地区人群同步提升社会财富整合能力、提供普通工薪阶层可接受的金融服务、提供低收入群体可负担的金融产品以及力争全社会成员共同富裕才是中国式普惠金融最主要的任务。
借鉴西方金融发展的经验和教训，我们需要尽快研究出适合我国实际情况的普惠金融理论体系，不仅要融合金融抑制、金融深化与金融发展理论、金融边界理论、数字化金融国际比较方法，更要运用“保本微利”理念指导普惠金融“可得性、可负担性和可持续性”市场实践，凸显普惠金融“人民性”，体现对中国式普惠金融的睿智思考和深刻洞见，让绝大多数人享受金融市场发展的成果，追求社会成员平等享受金融服务的权益，实现商业价值和社会责任的统一，建立健全与新时代高质量发展相适应的中国式普惠金融理论体系。
（七）市场化和惠民性并重，最大限度满足全社会多元化金融需求。中国式普惠金融应积极推动社区体育、交通出行、购物消费、旅游休闲等场景和数据共享，在创业、住房、就业、医疗、中小学教育、家政服务、外卖点餐配送、医疗应急服务和养老护理领域为低收入群体、下岗人员、农户、新市民和个体工商户提供低息、专业和多元的普惠金融产品，不断满足人民群众差异化的金融产品需求。比如针对新市民暂时缺少社保问题，提供专属商业保险产品，重点在平等待遇；针对经济困难下岗人员，推出保值增值型银行理财产品，重点在固定收益；针对老年人群，推广投保简便、交费灵活的养老保险产品，重点在晚年养老；针对临时就业人员，上线价优质高的健康类保险产品，重点在医疗保健。一句话，中国式普惠金融主张市场化和惠民性并重，用市场手段促进普惠金融业务更加精细、规范和高效运作，用惠民方式创造更大的普惠金融市场，最大限度满足全社会多元化金融需求。
（八）推行普惠金融“试验区”制度。近年来，全国陆续设立了五省七地“国家级普惠金融改革试验区”，创造性运用本土化设计、数字化产品、人性化服务，赋能提升“三农”经济，解决了乡村地区市场信息缺失、农产品销售不畅、农业产业升级滞后问题，初步形成了试验区错位发展、各具特色的区域性普惠金融改革格局。
未来，中国式普惠金融应该继续推行普惠金融试验区制度，在试验区打造金融科技研发与创新策源地、金融科技产业与应用集聚地、金融科技政策洼地和金融科技基础设施先行区、数字科技创新生态示范区，探索普惠金融服务乡村振兴有效路径，不断降低迭代和试错成本，推动革命老区、偏远地区和经济不发达地区金融市场和生态文明共同发展，走出一条传统金融理论同中国实际情况相结合的中国式普惠金融特色发展之路，为全国各地普惠金融发展积累可复制、可推广的先进经验，也为世界各国普惠金融发展积累可资借鉴的中国经验，谱写出全球化时代的中国式普惠金融新故事。
（作者顾雷为北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任，马荣为上海翔盛悦信息技术有限公司首席科学家，李宇为深圳市深晖融信小额贷有限公司常务副总经理）
主要参考文献：
①宗良，刘津含．数字普惠金融的发展前景与路径选择[J]．中银研究，2021-7-13．
②徐贝贝．瞄准新质生产力引导金融机构提供高质量普惠金融服务[N]．金融时报，2024-4-2．
③黄益平．数字普惠金融的机会与风险[J]．新金融，2017．（8）．
④李涛，徐翔，孙硕．普惠金融与经济增长[J]．金融研究，2016（4）．
⑤胡玉婷．全球系统重要性金融机构的监管协调机制研究[M]．北京：中国金融出版社，2023．