全国人大政府债务监督调研报告：局部地区存风险隐患，融资收益平衡专项债项目变少
21世纪经济报道记者周潇枭北京报道 9月10日，十四届全国人大常委会第十一次会议第一次全体会议在京举行。
受国务院委托，蓝佛安作了关于2023年度政府债务管理情况的报告。会议听取了全国人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任许宏才作的关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告。这是建立健全政府债务管理情况报告制度后，全国人大常委会首次听取和审议国务院关于政府债务管理情况的报告。
9月13日，全国人大官网对外发布《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》（下文简称“《债务报告》”）。9月14日，全国人大官网对外发布《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下文简称“《监督调研报告》”）。
《债务报告》指出，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，按照国家统计局公布的2023年国内生产总值（GDP）初步核算数126.06万亿元计算，全国政府法定负债率（政府债务余额与GDP之比）为56.1%。
《债务报告》指出，2023年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额42.17万亿元，其中一般债务限额16.55万亿元、专项债务限额25.62万亿元。年末地方政府债务余额40.74万亿元，其中一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元，均控制在全国人大批准的限额内。地方政府法定债务还本付息均有明确的政策和预算安排，到期本金一部分安排发行再融资债券接续，一部分安排财政资金和项目专项收入偿还，财政部按照有关制度规定对各地再融资债券发行规模上限进行把关；到期利息安排财政资金偿还。
《债务报告》指出，近年来，国债和地方政府债务管理改革取得历史性成就。中央和地方政府合理适度举债，充分发挥宏观调控功能，以较低成本和可控风险支持了积极财政政策有效实施，为支持经济社会发展、带动扩大有效投资、筑牢产业发展基础提供了有力支撑。但同时也要看到，我国政府债务管理还面临着一些问题。对此，国务院及各有关部门高度重视，将切实把防风险、强监管摆在突出位置，积极采取措施加以解决。
《债务报告》指出，下一步，要合理确定政府债务规模，逐步优化政府债务结构和品种，满足不同情形下的政府宏观调控需要。加强超长期特别国债管理，更好发挥支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的重要作用。合理安排分地区专项债务限额，向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。督促地方政府严肃财经纪律、强化预算约束、划清政企权责，严禁地方政府通过国有企事业单位违规举债建设政府投资项目，严禁举债建设楼堂馆所、形象工程。持续保持高压监管态势，发挥部门协同监管合力，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，对新增隐性债务和不实化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起。
今年3月以来，全国人大常委会预算工作委员会先后召开座谈会，听取国务院财政、发改、工信、人民银行、金融监管、证监、审计等部门关于实施一揽子化债方案情况的介绍，赴北京、天津、辽宁、吉林、江苏、河南、湖南、广东、贵州、云南、甘肃等11省（市）开展专题调研，委托河北、内蒙古、黑龙江、江西、湖北、广西、重庆、四川、宁夏等9省（区、市）人大常委会预算工委和大连、长沙、南宁市人大常委会预算工委等3个全国人大常委会预算工委基层联系点开展调研，广泛听取各方面情况介绍和意见建议——在上述工作基础上形成了监督调研报告。
《监督调研报告》指出，政府债务是指政府凭借其信誉，作为债务人按照有偿原则、通过发行债券等方式筹集财政资金的一种方式。政府举债是逆周期宏观调控的重要工具，也可以满足阶段性基础设施建设、履行公共职能等需要，符合代际公平的原则。调研中，各方面普遍反映，政府债务在支持我国经济社会发展中发挥了重要作用：保障积极财政政策实施，发挥宏观调控职能作用；大量资金投向城乡基础设施建设和教育、医疗、交通、文化等民生领域，弥补了短板弱项；形成不少的优良资产，既有良好的基础设施，也有对关键领域的投入和支持等。同时，各方面还反映，我国政府债务风险总体可控，但当前政府债务管理和风险防范化解还存在不少困难和问题。
（一）局部地区存在风险隐患。近年来政府债务规模增长较快，有的地方债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。
（二）政府债务预算管理有待加强。一些地方反映，能够实现融资收益平衡的专项债项目越来越少，专项债兼顾收益性、公益性、拉动投资等多方面的目标难度加大。全国政府债务和地方政府债务风险指标体系尚不完善。与负债管理相对应的资产管理制度尚未规范建立。
（三）市场化约束机制不够健全。地方政府债券发行中，项目信息披露不充分。一些金融机构融资审核管理不够严格。信用评级机构出具的信用评级结果没有体现各地财政经济债务状况的差异性。
（四）法律约束和追责问责需加大力度。预算法对地方政府债务发行、使用和管理的规定比较原则，相关配套法规制度不够健全完善。不少地方贯彻实施预算法有关政府债务管理的规定不够严格，有的未按法律规定进行追责问责。有的地方人大监督作用尚未有效发挥。
《监督调研报告》就进一步加强政府债务管理和监督、防范化解政府债务风险，提出以下意见建议。
（一）更好统筹政府债务风险化解和稳定发展。适应高质量发展要求，统筹考虑经济社会发展需要和财政可持续，根据经济增长、资产负债、财力状况等因素，探索研究建立适合我国国情的政府债务规模控制机制，形成对政府债务合理水平的稳定预期。加强对宏观经济运行的分析预测，合理确定政府债务规模，更好发挥政府债务在逆周期调节、跨周期设计中的重要作用。
（二）加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。优化中央和地方政府债务结构。强化对超长期特别国债项目和资金的全过程监管。合理安排国债期限结构，完善国债收益率曲线，更好发挥其在金融市场上的定价基准作用。健全专项债投资项目科学决策机制，做实优质项目储备，杜绝脱离实际、超出财政承受能力和资金来源不落实的投资行为。加强项目收益融资平衡变化情况动态监测。
（三）更好发挥市场化约束机制作用。改进完善政府综合财务报告编报。进一步推动政府债务信息公开。加强对金融机构监督。强化对中介机构违法违规和失职行为的追责问责。完善地方政府债券信用评级制度。加强政府债券市场建设。
（四）强化政府债务管理法律约束和追责问责。健全完善政府债务法律体系，强化法律约束。进一步加强各级人大对政府债务的审查监督，增强监督实效。压实地方责任，健全地方政府举债终身问责和债务问题倒查机制。加强财会监督与审计监督、人大预算审查监督的有机贯通、相互协同，形成监督工作合力。