孟庆国：加快公共数据资源开发利用，推进数据要素市场化配置改革
文丨孟庆国
清华大学公共管理学院教授、国情研究院研究员
原文载 |国家数据局
日前，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）正式印发，对公共数据资源的开发利用作出系统性部署。《意见》的出台与实施，对加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，推动经济社会高质量发展，具有重要的指导意义。
01 指明了公共数据开发利用的重要方向
数据作为新型生产要素，具有重要的价值。公共数据是数据要素的重要组成部分，是国家重要的基础性战略资源，在改善公共服务、优化营商环境和促进数字经济发展方面发挥了重要作用。但当前公共数据要素潜能尚未充分释放，共享开放、管理体制、授权机制、利用行为和安全权责等体制性障碍、机制性梗阻依然存在，亟需加强政策引导，完善制度规则。
在此背景下及时出台《意见》，从总体要求、数据供给、授权运营、应用创新、环境营造和保障措施六个方面，对公共数据开发利用提出明确要求，并进行工作部署，具有非常重要的政策导向作用和实践意义，为未来一段时期我国公共数据资源开发利用指明了方向。
《意见》首先开宗明义，强调了公共数据及开发利用的重要价值。数据是国家重要的基础性战略资源，数据要素具有放大、叠加和倍增效应，加快公共数据资源开发利用是经济社会高质量发展的重要支撑，主线是促进公共数据合规高效流通使用，目标是提高资源开发利用水平。《意见》提出了公共数据开发利用的“两步走”目标，即：到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，公共数据资源要素作用初步显现；到2030年，公共数据资源开发利用制度规则成熟定型，公共数据资源要素作用充分发挥。围绕这一目标，文件从数据供给、授权运营、应用创新、环境营造和保障措施等方面提出了明确的要求和工作部署。
02 确定了公共数据开发利用的三种途径及基调
《意见》明确了公共数据资源供给、开发利用和价值释放的三种途径，即：政务数据共享、公共数据开放和授权运营。其中，“政务数据共享”主要是指各级党政机关内部及相互之间的共享和使用，“数据开放”是保障公民和经营主体平等、普惠获取公共数据资源的重要途径，“授权运营”是推动公共数据资源开发利用的重要方式。整体来看，“政务数据共享”主要是通过政务部门内部应用释放数据价值，“数据开放”和“授权运营”主要是通过社会化开发利用释放数据价值。
对于数据共享、数据开放和授权运营这三种途径，发展阶段、认识水平和制度规则等各不相同，《意见》提出了差异化基调和针对性部署。对于政务数据共享，《意见》的基调是“统筹推进”；对于公共数据开放，《意见》的基调是“有序推动”；相对而言，公共数据授权运营还属于新兴事务，《意见》的基调是“鼓励探索”，鼓励各地区各部门先行先试，创新激励机制，积极开展相关探索。
03明确了公共数据开发利用中的关键和重点
基于公共数据要素特性，《意见》明确了公共数据共享、数据开放和授权运营中的关键点，指明了未来一段时期内各地区各部门公共数据开发利用的工作重点。
一是加强数据资源管理，扩大公共数据资源供给，这是公共数据开发利用的基础。主要关键点包括：编制公共数据目录和资源发布，开展数据分类分级管理，推动数据资源标准化、规范化建设；强化数据源头治理和质量监督检查等。
二是建立健全相关机制，这是公共数据开发利用的重要保障。主要关键点包括：完善统筹管理机制；建立公共数据资源登记制度和授权运营情况披露机制；明确各方责任和义务，规范开发利用行为；建立符合公共数据要素特性的价格形成机制、收益分配机制、激励机制和容错机制、区域合作和利益调节机制等。
三是鼓励应用创新，推动数据产业健康发展。主要关键点包括：以重点领域场景应用为先导，组织实施“数据要素×”行动计划，丰富数据应用场景；以重点区域协同应用为突破，推动先行先试、创新示范，推动区域数据协作；加强数据服务能力建设；培育多元经营主体，壮大数据产业，繁荣数据产业发展生态。
当然，公共数据的开发利用过程中，还应加强安全管理，强化数据安全和个人信息保护，建立健全公共数据开发利用全过程管理机制。
04提出了公共数据授权运营的基本制度规则
相对于政务数据共享和公共数据开放，各地区各部门对于授权运营的探索起步较晚，还属于新兴事物，有很多基础性制度规则尚不明确。围绕公共数据授权运营，《意见》提出了相关制度规则，为授权运营指明了方向和行动准则。
首先，《意见》确定了授权运营的基调，即“鼓励探索”，鼓励各地区各部门创新机制，积极探索。如，《意见》指出，有条件的地区和部门，承担数据运营职责的事业单位可按照国家有关规定转企改制，试点成立行业性、区域性运营机构；研究制定支持运营机构发展的激励政策；落实“三个区分开来”，鼓励和保护干部担当作为，营造鼓励创新、包容创新的干事创业氛围，支持在制度机制、依规授权、价格形成、收益分配等方面积极探索可行路径。
其次，《意见》明确了授权运营工作的职责体系，加快形成权责清晰、部省协同的授权运营格局。各地区各部门要明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围。数据管理机构要履行行业监管职责，指导监督运营机构依法合规经营。运营机构要落实授权要求，规范运营行为，面向市场公平提供服务；公开公共数据产品和服务能力清单，披露公共数据资源使用情况。
第三，《意见》提出了授权运营工作的主要内容和任务，主要包括：探索建立公共数据分类分级授权机制；探索明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任；建立公共数据资源登记制度，开展数据分类分级管理，强化数据源头治理和质量监督检查；建立运营情况披露机制，建立符合公共数据要素特性的价格形成机制；打造数据应用基础设施，增强服务能力等。
此外，《意见》还明确了授权运营中的一些禁止性行为。如，运营机构严禁未经授权超范围使用数据，不得实施与其他经营主体达成垄断协议或滥用市场支配地位等垄断行为，不得实施不正当竞争行为。在安全管理方面，依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。
来源 |国家数据局
编辑 |阮萍晶