两会之声｜心智障碍人员父母犯愁：“我走了，孩子怎么办？”
近年来，人大工作研究会基层立法联系点在开展养老服务条例实施情况的跟踪调研中，对“老养残”问题给予了高度关注。对心智障碍人员的康养照护是一个社会问题，而解决老年父母逐步失能、百年之后如何维持心智障碍独生子女的生存质量则是一个更为严峻的社会问题。
1月24日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者获悉，上海两会期间，上海市人大代表、上海段和段律师事务所党支部书记吴坚提出一份《关于在浦东新区先行先试为“老养残”立法的议案》。该议案指出，本市养老服务机构大多不接受老年人携心智障碍子女入住，即便心智障碍子女年满60周岁也因养老机构缺乏专业护理技能导致无法接纳。
为此，这些老年父母群体往往感到焦虑，最核心的焦点是“我走了，孩子怎么办”？诉求主要涉及四个方面：子女监护权交给谁放心？身后财产托付给谁靠谱？子女未来长期生活照护的场所又在哪里？万一出了状况，谁来托底？他们提出的“人、财、所、底”的焦虑非常现实，需求也非常迫切。
吴坚介绍，目前民政与残联等相关部门在共同努力缓解“老养残”问题，但由于缺乏“托底”的制度设计和法治支撑，以及需求和供给的不相匹配，“老养残”问题只在实操层面磨合，推动力度有限，亟需通过地方立法的引领推动来实现“自上而下”地破解好相关各方的堵点、落实好相关各方的权责、发挥好相关各方的合力。为此，他建议，发挥浦东新区法规“立法试验田”的作用，制定《浦东新区心智障碍人员养老权益保护规定（暂定名）》，用好浦东新区法规制度创新优势为破解“老养残”问题提供上海方案。
调查问卷显示，心智障碍人员父母之所以普遍不事先订立遗嘱，是因为找不到合适的或足够信任的监护人。他们最担心的是，百年后如何确保留给孩子的财产会用在孩子身上，以及在没有直系亲属或者监护人的情况下，由谁来履行监护责任。他们担忧在没有法治规范的前提下，没有任何社会机构值得托付孩子的养老，担心纯商业运行模式存在不可控的因素或难以持续的风险。
与此同时，尽管“十三五”期间本市个别养老机构曾运营过“老养残”项目，但都因不符合规定被审计要求整改，这让养老机构内设家庭照护单元更加难以推进。
吴坚认为，制定《浦东新区心智障碍人员养老权益保护规定（暂定名）》，要推动解决“人走了谁来托底”的问题。借鉴国际经验，美国、新加坡、香港等处理类似问题都引入了特殊需要信托制度（即将父母财产委托给信托公司作为受托人，以心智障碍子女养老照护为目的，进行管理和处分受托财产的行为），对父母过世后心智障碍子女的财务安全和收益安全进行特殊保障。
对此，吴坚建议：制定《浦东新区心智障碍人员养老权益保护规定（暂定名）》要以问题为导向，以进一步增进上海城市文明高度和民生温度为目标，建议内容和方向思路如下：
一是建立特殊需要信托制度的监管机制。建议政府支持非营利性信托机构从事和推广特殊需要信托业务，服务中低收入心智障碍家庭为主，信托机构与投资公司分离，政府担保信托本金，并补贴一定的营运管理费用。同时，民政部门牵头残联、金融、司法、规划资源、街镇等相关方面，会同家长代表与专家学者组成监管委员会，定期评估和考核信托机构为目标人群制定的养老照护计划和实施情况，并对剩余财产处理提出指导意见。
二是完善心智障碍人员公共监护机制。对于父母身故且无近亲属的心智障碍人员，探索在属地街镇下属居委会建立“公共监护”制度，指定监护人或明确监护机构，作为受托人与信托机构建立特殊需要信托，并通过公证等途径，确保家庭财产用于心智障碍人员的养老照护，不得挪作他用，并督促生活照料人员尽职到位。
三是探索形成心智障碍人员养老权益的分层分级保障体系。政府牵头发改、民政、残联、信托、保险、财政、房地、司法、社会组织等部门，借鉴国外、境外、兄弟省市成熟经验，总结本市的探索经验，构建“人、财、所、底”的整体方案，形成心智障碍人员“机构、社区、居家”分层分类养护体系，建立一家一档，分类施策，指导或帮助社会搭建“闭眼工程”。
四是加快“老养残家庭照护”供给力度。目前的“认知障碍照护单元”或者“十四五”规划的2000张“困难重度残疾人养护床位”是针对老年人的，而非针对“老养残”模式中的“心智障碍”患者，要加强统计，摸清底数，加快规划科学建设“老养残”家庭照护单元。同时，审计、民政、残联等部门打破有关政策界限，支持探索开展本市养老机构内部建设“老养残”专区。
五是进一步发挥社会组织在公益服务中的作用。政府要支持社会组织、社会力量从事“老养残”公益事业和民非企业，宣传“悦苗残疾人寄养园”等示范案例，带动社会力量激发更大的后发效应。明确“老养残”公益服务领域的主管部门，政府不仅要管，更要主动提供服务，培育、指导、推动相关社会组织健康、稳定、成熟发展。
六是稳妥有序探索残疾人员托养事业的产业化。政府要系统谋划残疾人托养事业的产业化问题，据现有调研数据显示，本市“心智障碍老养残”家庭可以信托的资产平均每户600多万元，心智障碍人员约11万人，集合资产达600多亿元；本市残疾群体60余万户，可以信托的家庭资产平均每户300多万元，集合资产达3300亿元，未来建立由政府主导的托养全链条的产业化模式，用好这笔资产解决这类民生问题，是体现党的二十大报告中指出的“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”的题中应有之义。立法中体现相关要求，是推动这项事业向前发展的重要法治引领，也是依法善治“老养残”问题形成长效机制的重要法治保障。