智库建言丨加快普惠托育服务发展的思考和建议
转自：中国经济时报
核心观点
推动公共空间资源转化提供托育服务，是在财政资源有限的前提下快速发展普惠托育服务体系、建立普惠托育定价机制的有效途径。在新冠疫情的影响下，托育服务场地成本难控制、空间难寻找、设施难达标、空置难承受等问题更加凸显，建立公共空间资源处置和转化机制是一种值得探索的政策措施。与其他支持措施相比，向托育服务提供低成本或零成本场地具有多种意义，既可以提高公共空间资源利用效率，也可以提高托育服务资源配置的灵活性，还可以显著降低托育机构运营成本和服务价格。在探索建立公共空间资源转化机制的过程中，应明确发展目标、责任分担、转化流程、监督管理和经费投入机制，以托育服务场地空间换取普惠托育发展时间，快速扩大普惠托育服务的有效供给。
■佘宇史毅
当前，我国普惠托育服务体系建设仍处于起步阶段，尽管国家近些年出台了一系列支持政策，但受综合持续投入不足、经营成本居高不下等因素影响，广大家长殷殷期盼的价格可承受、服务方便可及、安全有保障的美好托育服务需要仍未得到有效满足，普惠托育服务作为“三孩生育政策配套措施”的作用也未得到充分显现。从调研情况看，切实解决服务场地问题是破解普惠托育服务发展难题的关键所在，也是建立普惠托育服务价格机制的前提和基础。在财政资源有限的前提下，通过建立公共空间和设施资源处置和转化机制，为党政机关、事业单位、街道社区、国有企业、产业园区等主体向社会力量免费提供服务场地探索制度路径和政策依据，或将成为有效满足广大家长美好托育服务需求的可行途径。
场地问题是制约普惠托育服务发展的主要瓶颈，比如场地成本难控制、场地空间难寻找、场地设施难达标、场地空置难承受。当前，各地普遍将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”作为重要指标写入规划或考核，并出台配套政策给予普惠支持，但总体而言，仍缺乏长远规划，也未形成常态化经费投入机制。特别是在难以大幅增加财政投入的前提下，仅靠社会力量无法解决托育服务场地成本难控制、空间难寻找、设施难达标、空置难承受等问题。在市场资源配置的框架下，场地成本只能在房屋使用者和产权所有者之间转嫁，双方几乎不可能出现较大的利益让渡。托育行业具有前期投入大、投资周期长、收益回报低等特点，在场租议价方面不具备优势，往往难以承担就近便捷的房屋租金，最终面临双重困境：要么因为选择区位较好的场地而承担较高租金，提高了服务价格但降低了托位使用率；要么因为选择区位较差的场地而控制了租金成本，但因为服务不够便利导致托位使用率也不高。
有鉴于此，通过建立公共空间和设施资源处置与转化机制，协调各类场所主体为普惠性托育机构免费提供服务场所或发放租金补贴，挖掘社区配套用房、产业园区公共用房、用人单位活动场地、园林绿化场地等空间设施资源，有助于在财政少投入的情况下稳定降低机构运营成本和风险，或将成为短期内推动普惠托育服务健康发展的可行途径。这既可以提高公共空间资源利用效率，也可以提高托育服务资源配置的灵活性，还可以显著降低托育机构运营成本和服务价格。相关思考和建议如下。
一是做好试点和评估。统筹考虑区域人口变化形势和托育服务供需特点，做好普惠托育服务机构的选址评估。在开展公共空间和设施资源转化试点前，应综合考虑区域人口规模结构、托育服务供需和环境区位条件等情况，重点在现有公办、民办托育机构缺乏的地区优先开展试点工作，既要与区域婴幼儿照护需求相适配，也要兼顾家长接送的便利性。与此同时，做好效果追踪，可从托育机构、家长反馈及儿童早期发展三方面进行全面的评估。对托育机构要着重关注运营成本、功能分区落实、安全消防设施配备等方面；对家长要做好托育费用、接送距离、托育环境满意度等方面的调查；对在托婴幼儿的生长发育状况开展定期检查、监测和评估；对托育场所开展环境评价和定期监测，及时评估公共空间和设施资源转化提供托育服务的硬件环境影响。
二是明确目标与方向。坚持以“扩大普惠托位规模、优化服务供给结构”为目标，以“社区、单位办托育为主，多种托育模式共同发展”为基础，多渠道增加普惠托位供给。“十四五”期间，各级政府应在“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”的基础上，制定明确的备案托位、普惠托位、公办托位的发展规划目标，将托育服务设施社区覆盖率和资源转化率纳入发展目标，有效增加普惠托位供给。同时，总结地方探索经验，以改革创新为突破口，充分挖掘现有资源，破除国有企业、社区公共空间、城市产业/科技园区开展托育服务的障碍，通过公建公营、公建国营、公建民营、民办公助等方式构建普惠托育服务供给模式，优化供给结构，真正建立价格可接受、服务方便可及、安全有保障的普惠托育服务体系。
三是建立合理的成本分担机制。场租差异导致不同机构的运营成本存在明显差距，执行统一的普惠托育服务价格困难较大。因此，在解决场地问题的前提下，统筹测算运营成本，可以使普惠托育服务定价更具可行性。在新建小区，严格落实托育机构配套建设的标准要求，推动托育服务设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，明确制定新建社区“每千常住人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”指标，为社区普惠托育服务供给预留发展空间。在已建成小区，建立场地资源协调机制，为街道、社区、国有企业以及市政、园林绿化等公共管理部门将闲置场地转化为托育服务场所提供经费支持。推动用人单位通过购买第三方服务方式，引导社会力量参与托育机构建设和运营，鼓励政府机关、国有企事业单位带头在单位内部兴办托育机构。同时，加快落实托育机构用水、用电、用气、用暖执行居民价格，降低机构运营成本；丰富和完善托育服务机构保险产品体系，降低机构运营风险；落实社区托育服务发展税费优惠政策，在计算应纳所得税时将托育机构为社区提供托育服务所取得收入进行一定程度扣减，对普惠托育机构免征增值税并予以一定的返补优惠。
四是建立有效的监督管理机制。对公共空间和设施资源转化提供托育服务的机构实施网格化、社区化管理，根据需求做好功能空间的调整和转化。硬件方面，要对托育机构用房进行科学化的分区，出台适应不同种类公共空间条件的设施改造改建规范。软件方面，在遵循一般托育机构标准化服务流程和监管要求的基础上，根据实际情况进一步探索、创新“1+N”的备案、运营、管理模式，由地方综合托育服务指导中心统一监管。此外，考虑到各地出生人口变化情况，可根据运营中的实际情况和需求变化，充分发挥公共空间和设施资源“即改、即用”的优势，及时调整布局与使用。
五是建立稳定的持续投入机制。在财政经费难以持续支持服务供给的情况下，现有的普惠托育服务显然很难满足“价格可承受”的要求。而公共空间和设施资源可以作为现有公办、普惠、连锁化托育机构的重要载体，充分发挥其灵活、安全、经济节约的特点，将其作为托育服务供给体系的有效补充。当然，解决场地问题只是降低托育服务价格的关键一步，也是第一步，其后仍要通过持续投入实现普惠目标。应尽快将普惠托育服务作为一项重大的基础性民生工程纳入基本公共服务体系，建立支持其发展的常态化经费投入机制，在参照当前公办幼儿园收费标准的基础上，确定普惠托育服务价格；同时，为体现普惠托育服务在“三孩生育政策配套措施”中的作用，应探索将孩次作为确定价格的重要标准，可以按照“一孩按普惠价格收费、二孩按普惠价格的半价收费、三孩免费入托”的财政补贴原则，通过分孩次定价实现激发三孩生育意愿的目的。
（作者单位分别系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部、中国人口与发展研究中心）
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