借助第三方找寻绿色财政支出 绩效评价“良方”
借助第三方找寻绿色财政支出绩效评价“良方”
本报记者张修权
为推进经济发展绿色转型，近年来，我国支持绿色发展的财政支出力度越来越大。与此同时，第三方机构越来越多参与到污染防治、生态环境保护等财政支出项目的绩效评价中，服务国家生态文明建设，助力实现“双碳”目标。
根据特点制定科学合理的评价标准和体系
绿色财政支出是为了实现生态环境保护、资源节约、低碳等目标，包括绿色生产、绿色消费、环境污染治理、绿色低碳技术推广等方面。
“因此，与其他财政支出绩效评价相比，对绿色财政支出进行绩效评价的难度往往更大。”中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心助理研究员覃凤琴解释道，由于生态环境保护是多部门、多主体共同进行的，产生的绩效并不只是财政部门的，所以只对某一单一主体进行绩效评价比较困难。同时，绿色财政支出的绩效时间周期较长，而且具有一定的滞后性，短期内很难反应实际情况。
从价值衡量上看，生态环境作为特殊的公共产品，绿色财政支出的作用很难直接在使用者身上体现，更多的是通过影响生产者和消费者行为间接实现，所以难以准确判定其价值。“目前，绿色财政支出的评价标准体系还不够完善、生态产品价值核算体系不够健全，导致生态产品价值实现难，很难明确生态环境产品的价值，评价起来较难。”覃凤琴认为，根据绿色财政支出绩效的特点制定科学合理的评价标准和体系。同时，加快构建能够用于实践的生态产品价值核算体系，促进生态产品价值实现，将绿水青山转化为金山银山。
常州工学院经济和管理学院教授李芸达也表示，开展绿色财政支出绩效评价，综合性强，不确定因素多。比如，对于“绿色”的判断和衡量。判断相对容易，而在衡量上，虽然目前已经有一些指标，包括碳足迹、碳减排、可再生能源的使用和占比、循环利用率等，可以用于衡量绿色发展的程度，但“绿色”往往是一个综合性的概念，尤其是绿色财政支出，其内涵更加丰富。因此，如何对其进行综合、客观衡量，是一个比较突出的问题。
“在评价过程中，绿色财政支出绩效评价还要考虑区域、产业发展不平衡和时序特征等因素，需要因地制宜、因人而异。如何使绿色财政支出绩效评价做到客观、公正，有利于进一步促进我国经济高质量发展，也是需要考虑和权衡的一个问题。”他说。
李芸达表示，对绿色财政支出进行绩效评价，要将可持续发展理念融入评价的全过程，围绕“绿色”做文章，突出目标导向，即有利于促进经济社会发展全面绿色转型，尽早实现“双碳”目标。
发挥专业优势提高评价科学合理性
在绿色财政支出绩效评价中引入第三方机构，有利于强化评价主体的独立性，提高评价结果的公信力，提高评价体系的科学合理性。
李芸达表示，第三方评价机构具有独立法人地位，具有人员独立、经济独立以及行为独立的特征，可以客观公正开展评价和判断，摆脱“王婆卖瓜，自卖自夸”“家丑不可外扬”之嫌，最大程度保证评价结果的真实性和准确性。
同时，第三方机构往往具有先进的评价理念、专业的评价团队和评价技术，可以根据评价目的和要求，设计专业的评价体系和采用专业的评价方法。对评价工作可以提供专业智力支持，以及全方位、多层次、多角度的现代技术支持。
“绿色财政支出绩效评价犹如一根‘指挥棒’，评价标准是否全面、指标是否科学、结果是否公平会直接影响绿色转型发展的效率和效果。第三方评价机构可以在目标设定、程序制定、指标研制、标准完善、考核实施以及结果呈现等环节着重突出科学精神、高质量发展和创新服务，有效发挥评价的‘指挥棒’和‘风向标’作用，促进社会经济绿色转型发展。”他说。
覃凤琴也认为，第三方机构参与绿色绩效评价能够提高财政资金使用效益,有助于推动政府职能的转变、完善国家治理、推动评价结果更加公平合理。通过第三方机构进行评估在一定程度上可以解决多主体带来的评估困难。
受访专家均认为，要营造良好外部环境，保障第三方机构能够更好参与到绿色财政支出的绩效评价。
“有关部门应树立正确的评价理念。通过积极引入第三方评价工作，发挥第三方评估机构的独立性和专业性，营造客观公正的评价氛围，提高对第三方评估的社会认同度。”李芸达表示，应健全评估主体的准入机制，培育独立、专业的第三方机构。既要加大扶持力度，也要开展严格监管，促进第三方机构的质量提升和良性发展。
在覃凤琴看来，应尽快构建与绿色财政支出相关的评价标准体系，促进评估有标准可依。对第三方机构的资质进行严格考核和认定，选择优质第三方机构参与绿色财政支出的绩效评估。
“对绿色财政支出开展绩效评价，目的是为了财政支出更加契合科学发展观，更加科学合理高效。如果第三方评估结果落地效果不佳，则不能达到以评促建、以评促改的效果，整个评估工作也将失去其真正的价值，评估工作流于形式。”李芸达还提出，应高度重视第三方评估结果应用，构建专门的监督小组敦促评估对象根据评估结果积极加以改进和提高，借助第三方力量共同发现问题并探讨解决的良方。
在实践中打磨专业硬实力
“对于第三方机构而言，参与绿色财政支出绩效评价，可以利用绩效评价的机会，将绩效评价和领导干部自然资源离任审计咨询业务相结合，进一步拓宽业务范围。”覃凤琴表示，第三方机构也应在实践中进一步积累综合业务经验，提高专业能力。
她认为，第三方机构应拓宽学习培训内容，除了传统的财政、生态环境保护，还要对“双碳”知识进行学习，特别是对环境保护标准目录等进行学习。同时，遵守职业道德，坚持公平公正、公开透明的原则绝不违反。
李芸达表示，第三方机构要克服为评价而评价的思想，明确更重要的是进一步完善财政政策、优化财政资源、提高资金使用效益，促进绿色发展。因此，在评价的过程中，更重要的是发现问题，思考如何解决问题，找到不断完善和解决问题的路径，并为相关部门提供可操作性建议。
同时，要积极培养绩效评价专业人才。“绿色财政支出绩效评价，涉及面广，要求高，需要较高的综合素质、文字水平以及分析问题、解决问题的能力，而这种人才的培养非一朝一夕之功，需要不断加强。”他说。
“要规范评价工作流程，加强质量监督管理。”李芸达同时提出，绿色财政支出绩效评价是一项复杂的工作，涉及的内容很多，如评价方案的制定、绩效指标分值权重的分配、绩效标准的确定、评价样本的选择、实地实物的考察、受益群体的访谈、评价报告的撰写等。对于这些内容，都需要制定科学、严谨的工作流程，进而提高评价质量。
健全“双碳”绩效评价体系提高财政预算支持实效
预算绩效评价是财政支持做好“双碳”工作的一个重要环节，而健全“双碳”绩效评价体系则是其核心内容。
“双碳”项目属于公共财政项目支出的范畴，专指有财政资金支持引导的具有“双碳”性质的各类项目，如支持发展新能源汽车、完善充换电基础设施建设项目、碳中和示范建筑项目、近零碳示范建筑等。“双碳”项目支出绩效评价是“双碳”预算绩效管理的一个重要环节，属于预算项目支出绩效评价的范畴，对于管好用好财政资金、建设好“双碳”项目具有重要意义。
绩效评价推动“双碳”目标实现
支持碳达峰碳中和工作是财政部门贯彻新发展理念的内在要求。在“双碳”项目的实施过程中，无论财政部门以直接投入财政资金支持还是利用市场机制，均需持续跟踪问效，提升资源配置效率和资金使用效益。显然，预算绩效评价是关键利器。
近年来，“双碳”项目所形成的市场化新机制，将会为其提供资本和金融的有效支持。财政金融扶持政策、税收优惠减免政策、相关绿色电价政策、绿色低碳产业投资基金等相关配套扶持政策也持续发力。而预算绩效评价结果的反馈与应用是制定和出台相关政策的重要依据。因此，健全“双碳”项目预算绩效评价体系，能为出台优良的“双碳”政策提供重要的支撑。
通过“双碳”项目实施预算绩效评价，可以确定财政支持实现“双碳”目标的主要项目、重点方向和领域。同时，要对“双碳”资金的支持范围和方式、资金申请和使用管理、绩效管理监督等作出明确规定。通过试点示范、评价激励等方式，调动各地开展“双碳”工作的积极性，进一步促进经济社会绿色低碳发展。通过绩效评价激励，对在推动党中央、国务院和地方政府关于“双碳”决策部署落地见效等工作中取得突出成效的予以激励。财政资金的支持是一个重要的因素，起着“风向标”和导向的作用。而开展“双碳”项目绩效评价及其绩效管理就可以发挥“指挥棒”的功能，推动相应领域或相关区域“双碳”项目的高效实施。
“双碳”项目绩效评价依据和内容
“双碳”项目绩效评价依据主要包括需遵循的法律法规、规章制度以及政策、标准等。2020年以来，中共中央、国务院以及地方政府、相关行业主管部门颁布了一系列“双碳”方面的政策、法规、标准等规定，均可作为“双碳”项目绩效评价的依据。比如，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于深化生态环保补偿制度改革的意见》《关于完整准确全面贯彻新发展理念，做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于推动城乡建设绿色发展的意见》《2030年碳达峰行动方案的通知》。同时，围绕国家预算管理制定与颁布的相关政策、法规、制度、标准等，也是“双碳”项目绩效评价的重要依据。
“双碳”项目绩效评价内容一般包括项目的决策、资金管控办法及预算管理制度、项目的管控制度、产出情况、效益以及其他相关内容。其中，“双碳”项目的管控制度，用以评价“双碳”项目预算绩效管理要求的相关制度及其管理办法是否建立健全、得到有效执行；“双碳”项目的效益，用以评价“双碳”项目的创新性和先进性对经济和社会影响的效益性；项目涉及相关单位、群体的满意度以及享受公共服务的公平性等内容。
选定绩效评价标准及评价方法
绩效评价标准是衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度,包括定量标准和定性标准。不同项目的评价内容、评价指标、指标标准值和评分标准需要按照绩效评价规定的计划标准、行业标准、历史标准和经财政部门确认的其他标准等标准种类，结合“双碳”项目的类型，在细分“双碳”项目各自属性的基础上，根据我国建立或即将建立的“双碳”标准计量体系、基础通用标准、重点行业能耗限额、重点用能产品能效强制性国家标准、绿色公共机构建设及评价标准等一系列标准及规范确定。
预算绩效评价方法选择的合理性、具体应用中的契合性，相对于方法或工具本身更具现实意义。从项目绩效评价的角度看，其评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法等专门的评价方法。开展“双碳”项目绩效评价时，可以结合项目的不同特点，选用其他评价方法进行评价。比如，同行评议法、投入产出效率法、多维指数评价法、层次分析法、回溯与案例法等。
设计绩效评价指标框架体系
“双碳”项目绩效评价指标体系设计要遵循相关性、适用性、可衡量性、一致性、结果导向性原则，其基本框架可以由横向、纵向维度的评价指标相互融合后构成。
横向维度的评价指标可以划分为项目决策类维度、过程类维度、产出类维度和效果类维度四个方面。其中，决策和过程主要反映的是项目的决策管理、项目管理、资金管理等维度的绩效，产出和效益主要反映的是项目产出的数量、质量、成本以及效果满意度维度的绩效。
纵向评价指标体系可分三个层级，这有利于全面客观地评价建设项目的绩效水平。在设计一级指标层时，可以直接采用横向指标的决策、过程、产出、效益四个方面的共性指标。第二级指标层是对一级指标层的具体化，是反映建设项目资金绩效的关键性指标，发挥着承上启下的作用。第三级指标层是对二级指标的进一步说明和细化，是需要充分体现出“双碳”项目特征的个性化指标。
强化绩效评价结果应用
“双碳”项目绩效评价的成果文件主要以绩效评价报告的形式体现。财政部门和项目主管部门应在“双碳”项目绩效评价工作完成并形成绩效评价报告后，对绩效评价结果及时进行反馈并充分应用，实行与申报部门或单位的预算以及“双碳”项目的预算进行双挂钩。即实现奖优罚劣，对评价结果为优良的“双碳”项目及预算部门应予以支持和奖励；对于评价为中差的项目要核减预算或终止项目，核减部门预算；对于评价结果差且造成重大经济损失的项目部门及相关责任人，要依法追责问责。
要将预算绩效评价方法、工具与预算管理深度融合，形成科学的“双碳”项目绩效评价体系。通过“双碳”项目绩效评价的结果及时反馈与应用，建立起激励与约束机制，从根本上解决传统预算管理的缺陷，不断提高预算资金使用效果，推动财政支持“双碳”工作的各项目标如期实现。
（大华会计师事务所供稿）
来源：《中国会计报》3月24日9版
编辑：罗莎