杨志勇：解决地方财政矛盾不能走独立的地方税之路
杨志勇:社科院财经战略研究院副院长
1994年的财政体制改革，为了振兴财政，财政体制改革采取了“提高两个比重”的措施，即一方面提高财政收入占国民收入（国内生产总值）的比重，另一方面提高中央财政收入占国家财政收入的比重。经过改革，财政收入稳定增长机制逐步建立起来，中央财政调控能力也得到了实质性增强。但再好的体制，也只能是适应特定环境的产物。环境改变之后，体制也要做相应改革。
当前，一些地方政府可支配财力不足，财政较为困难，靠中央或上级财政转移支付，基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）才能做到。问题成因是综合的。县乡财政困难问题出现之后，有些地方更加关注财力，而舍弃财权。这样一来就成了财力与事权相匹配原则。一些经济发达地区，仍然主张财权与事权相适应，理由如下：财权的激励效果较好，有了财权，可以激励地方努力寻找更多的财政收入；财力是结果，强调财力会减少财政体制的激励效果。事权与政府职能（财政职能）有关，一级政府的事权往往意味着一级政府的财政支出责任。兼顾积极性和实际财力状况，分税制原则须调整为财权、财力与事权、支出责任的相匹配。
事权和支出责任的划分是一个大问题，但1994年分税制改革基本不涉及。2016年以来国务院虽然在关于财政事权和支出责任的划分上出台了一些意见，但还有很大改进空间。当下，重点任务是建设全国统一大市场，打破地方市场藩篱，中央和地方需要各司其职。收入分配（社会公平）一般说来是中央政府的职能，但在大国，有些与改善收入分配有关的职能，如提供义务教育，就可能由地方政府直接去做。如果地方在承担收入分配职能中遇到财力问题，还可能得到中央的财力帮助。经济稳定即宏观调控职能通常属于中央政府。在现实中，地方政府主要是落实中央的政策，推动经济稳定目标的实现。
现行体制下，地方税的种类不少，但能为地方政府提供的税收收入极为有限；对于地方来说，税收收入主要是中央和地方共享税收收入。即使房地产税可以开征，也不会增加多少地方税收收入。基于现实，应重新认识地方税。只要能为地方政府提供税收收入的税种，都可以算地方税。建立健全地方税体系，不能走独立的地方税之路，而应在重新认识地方税的前提下，为地方税收入寻找到合理的税种。
大量财政资金转移支付给地方，增加中央财政压力，带来效率损失。要合理确定中央对地方财政转移支付规模，优化转移支付结构并加强转移支付管理。让一般性转移支付和专项转移支付各司其职。一般性转移支付除均衡性转移支付之外的转移支付，可考虑通过优化均衡性转移支付办法，将带有均衡地区财力作用的这类转移支付融入均衡性转移支付之中，让一般性转移支付更加名副其实。专项转移支付则更加强调其调控功能。
现行预算法实际上赋予省级政府发债权。省级以下政府没有发债权，现实中市县政府举债是在省级政府的限额内进行的。如此规定有利于省级财政统筹债务风险。市县隐性债问题是全口径预算管理不到位的产物。只要加强预算的全口径管理，这个问题就能得到解决。更好发挥地方积极性，地方发债权应进一步下放，当结合全面深化改革进行。