金融服务乡村振兴专辑丨我国乡村振兴债：实践、挑战与政策建议

2023-12-04 16:30:53 - 市场资讯

摘要

2021年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，如何将巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴进行有效衔接，持续推动全面乡村振兴成为一项重大课题。本文总结了我国信用类乡村振兴债的发展现状及问题，提出强化顶层制度设计、加大乡村振兴债的政策优惠力度、扩大乡村振兴债发行主体适用范围、加强市场培育和宣传推广等政策建议。

关键词

乡村振兴债　信用债　政策建议

乡村振兴战略是为解决“三农”问题而提出的国家战略，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重大举措。2020年12月16日，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》指出，打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。

乡村振兴战略包括农村基础设施建设、农业产业发展、农民增收等诸多方面，都需要强大的金融支持。随着乡村振兴战略的不断深入，对资金的需求也会越来越大。但由于“三农”的特殊性，绝大多数农村融资仍主要通过商业银行间接贷款，而农村经营主体符合商业银行要求的抵押物往往不足，因此以信贷为主的传统金融服务供给难以满足乡村振兴战略的需求。而以直接融资为主的乡村振兴债，作为债券市场的创新品种，承担起了金融服务国家战略、支持乡村振兴发展的重任。2021年6月，中国人民银行等六部门联合印发《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》，明确了乡村振兴债在巩固乡村脱贫攻坚成果、发展现代乡村产业体系、促进绿色农业发展领域所发挥的重要作用。根据发行主体不同，乡村振兴债可分为地方政府专项债、政策性银行金融债和乡村振兴信用债。而乡村振兴信用债，根据审批场所的不同，又分为中国银行间交易商协会票据、交易所乡村振兴债以及发改委农村产业融合发展专项债券。为了便于研究，本文所指乡村振兴债特指乡村振兴信用债，债券名称中有“乡村振兴”“农村产业融合发展”标识的债券。

我国乡村振兴债的发展现状

（一）乡村振兴债发行政策日渐完善，发行品种逐步扩容

我国乡村振兴债各项政策经历了探索、兴起到快速发展的过程。

2017—2020年是乡村振兴债政策探索兴起阶段。这一阶段的主要特点是发行规模小、发行主体单一。2017年2月，《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》发布，允许地方政府发行专项债支持农村污水、垃圾处理设施建设；2018年8月，四川省成功发行全国首单乡村振兴专项债。2017年8月，国家发展改革委办公厅印发《农村产业融合发展专项债券发行指引》，允许相关企业申请发行农村产业融合发展专项债；2019年，江苏无锡第一只农村产业融合发展专项债发行成功，资金用于锡西新城有机生态高新农业产业项目。2020年《政府工作报告》提出，增加专项债券投入，支持现代农业设施、饮水安全工程和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件，标志着乡村振兴专项债日趋发展壮大。

2021年至今，乡村振兴债产品不断扩容，进入飞速发展阶段。2021年3月，中国银行间市场交易商协会（以下简称“交易商协会”）发布《巩固拓展脱贫攻坚成果乡村振兴票据助力农业农村优先发展》公告，提出“将债务融资工具市场支持乡村振兴发展落到实处”。同年7月，交易商协会《关于进一步做好乡村振兴票据有关工作的通知》发布，详细列举了乡村振兴票据募集资金的五大用途。2021年7月，沪深交易所先后发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2021年修订）》《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第3号——乡村振兴专项公司债券（2021年修订）》，对乡村振兴专项公司债进行了具体安排。广东省广新控股集团有限公司乡村振兴专项公司债发行上市，成为首单交易所乡村振兴专项公司债。

（二）乡村振兴债发行规模持续扩大

根据万得（Wind）统计，截至2023年9月28日，我国信用类乡村振兴债（扣除资产支持证券）共计303只，金额合计2187亿元。从图1可见，2020年以后，我国乡村振兴债不管是数量还是规模都快速发展。2017年末，国家发展改革委印发《农村产业融合发展专项债券发行指引》，允许相关企业申请发行农村产业融合发展专项债；2019年无锡第一只农村产业融合发展专项债发行成功。2019年和2020年，我国乡村振兴债发行以农村产业融合发展专项债为主，先后发行9.5亿元和16.4亿元。交易商协会和沪深交易所随后发布一系列新规，乡村振兴债迎来大发展时代。2021年至2023年9月，每年先后发行921亿元、739亿元和501亿元。乡村振兴债市场总体发展迅速，但相较我国130多万亿元的债券市场，依然规模不大。

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进一步统计发现，乡村振兴票据的发行规模及发行数量，都明显高于农村产业融合债和乡村振兴公司债。在总体发行规模方面，乡村振兴票据占比高达69.3%，主要原因在于乡村振兴票据品种更多，包括中期票据、非公开定向债务融资工具（PPN）、短期融资券以及超短期融资券等。特别是短期融资券和超短期融资券，其期限较短，在发行上更方便。而乡村振兴债的期限一般都在2年以上，发行难度更大。特别是在债券收益率上行期间，诸如乡村振兴债这种以7年期为主的长期限品种，发行难度较大。

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（三）发行主体区域分布广泛，发行规模各区域方差较大

经过乡村振兴债的几次扩容，发行人区域分布日益广泛。截至2023年9月，乡村振兴债的发行主体已遍布27个省份。其中，内蒙古自治区发行规模最大，紧随其后的是广东省、江苏省和浙江省，前十大发行主体的发行规模占比超过58%；在发行数量上面，江苏省债券发行只数最多，远多于排名第二的浙江省。

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我国乡村振兴债面临的挑战

（一）发行主体受限和乡村振兴用途占比较低

一是发行主体受限导致可发行乡村振兴债的主体较少。乡村振兴债对发行主体有着严格的地域限制，根据《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券（2021年修订）》要求，只有“公司注册地在国家乡村振兴重点帮扶县或按照国家有关规定脱贫摘帽不满五年的地区，且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域”，才可以申请发行乡村振兴债。《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第3号——乡村振兴专项公司债券（2021年修订）》同样要求“企业注册地在脱贫摘帽不满五年的地区，且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域的公司债券”。虽然2022年6月上交所更新了乡村振兴公司债的相关规则，明确公司注册地在国家乡村振兴重点帮扶县的企业可以直接申请乡村振兴公司债特定品种，但严格的地域限制，导致乡村振兴债募集资金规模有限。

二是乡村振兴债募集资金用于乡村振兴相关领域的实际占比较低。上海证券交易所和深圳证券交易所规定，如申报乡村振兴债，资金用于乡村振兴领域相关项目需不低于募集资金总额的70%。中国银行间交易商协会规定，乡村振兴票据注册时，首期发行额度中募集资金拟用于乡村振兴用途占比大于30%即可使用“乡村振兴”标识；乡村振兴用途比例100%时，可使用“专项乡村振兴”标识。根据测算，所有乡村振兴信用债获批额度，实际用于乡村振兴相关领域的资金比例不超过55%。

（二）金融机构投资乡村振兴债的积极性有待提高

乡村振兴债属于创新性债券品种，符合国家战略发展方向，是金融市场比较认可的品种。然而，由于缺乏相应的激励政策，投资人购买乡村振兴债与普通信用债并无明显差别，导致缺乏投资积极性。

一是一级市场发行利率较低。相较一般信用债，乡村振兴债并没有明显的超额收益。有的发行人为了凸显业绩，还会有意压低发行利率，出现政策溢价，导致债券二级上市出现亏损。因此，投资乡村振兴债的综合性价比可能较低，投资者积极性受到影响。

二是缺乏税收优惠、综合评定加分等激励政策。我国监管政策规定，投资人持有国债、地方债以及政金债等利率债品种，可以享受税收优惠政策，具有免税的作用，提高收益率，而投资乡村振兴债则不享有税收优惠。

三是存在信用风险。乡村振兴债资金主要用于乡村振兴项目，而很多乡村振兴项目多数都存在项目周期长、投资回收慢、收益率低等特点。与普通债券相比，乡村振兴债或存在投资信用风险。

综上，对于投资人来说，一级市场没有利率优势，二级市场没有政策优惠，加之存在信用风险，导致投资人积极性不高。

（三）未建立完善的监管制度

目前，监管政策并没有制定独立具体的乡村振兴支持项目目录，发行人和中介机构在包装项目阶段需要耗费更长时间，导致申报效率降低，或造成发行人和中介机构动力不足。绿色债券是近年来债券市场的创新品种，2021年4月，中国人民银行、国家发展改革委、证监会联合印发《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，详细列举了节能环保、清洁生产以及清洁能源等六大支持产业、上百个项目名称。对境外发行人，也制定了《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》《可持续金融分类方案——气候授权法案》等国际绿色产业分类标准。而乡村振兴债尚未建立完善的发行前审核制度，《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号——特定品种公司债券》也仅要求发行主体注册地为国家乡村振兴重点帮扶县或脱贫摘帽不满5年的地区，且募集资金主要用于支持乡村振兴相关领域。另外，资金监管和信息披露等方面，乡村振兴债的规定也相对宽泛，信息透明度相对不足。

（四）发行主体区域分布不平衡，发行利率方差较大

通过统计银行间与交易所的乡村振兴债发行主体发现，各个省份之间发行主体分布不均衡，基本与城投债发行省份相匹配，主要集中于江苏、浙江、重庆、湖南等中东部经济发展较好、财政实力较强的地区。而且从发行利率来看，同期西部地区乡村振兴债发行票面利率相对高于中东部地区，这跟发行人主体信用和所在的区域密切相关。发行乡村振兴债的目的，是要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。广大中西部地区由于缺乏合适的发行主体，募集资金额度较少，意味着投资于乡村振兴的资金就少。而且，中西部地区发行利率也比较高，一定程度上增加了发行成本，区域负担加重。

政策建议

（一）强化顶层制度设计，完善监管体系

完善乡村振兴债市场基础设施，健全与乡村振兴债相关的制度、监管体系，提高乡村振兴债发行机制。对优质涉农企业开辟注册、审批发行绿色通道，在满足基础要求的前提下简化注册发行流程。一是可以参照《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，尽快制定出台统一完整的乡村振兴债券支持项目目录，提高申报效率；二是在发行审批阶段和资金用途上加强监管，加大乡村振兴债项目审核力度，防止发行人为获取发行资格而包装不符合资质的项目。同时，加强后期项目资金的监管和信息披露，使资金真正用在乡村振兴项目上，持续跟踪资金的使用效率和产生的效果。

（二）加大乡村振兴债的政策优惠力度，强化市场主体激励

对积极参与乡村振兴债发行的发行人、主承销商、投资人等加大政策支持力度。一是对优秀的发行人，可简化申报程序，通过公开市场进行表彰和宣传；二是对积极参与乡村振兴债项目的主承销商在相关分类评价体系及年度承销奖项评比中给予加分倾斜等正向激励，形成良好示范效应；三是鼓励投资人积极持有投资乡村振兴债。目前来看，金融机构投资乡村振兴债与普通信用债在政策上并无差异，导致投资人参与的积极性不高。参考绿色债相关规定，乡村振兴债亦可考虑在提高债券质押比例、税收优惠等方面提高投资人持仓比重，发挥政府和市场的双重作用，共同促进乡村振兴债发展。

（三）扩大乡村振兴债发行主体适用范围，提高乡村振兴债资金用途占比

对于乡村振兴公司债，沪深交易所一致要求发行主体必须是国家乡村振兴重点帮扶县或按照国家有关规定脱贫摘帽不满5年的地区，这样就将很多不满足条件要求的发行主体排除在外。对此，在发行主体适用性上，可以考虑不对发行主体作过多限制，只需满足乡村振兴目录中国家支持的乡村振兴项目即可。与此同时，适当提高乡村振兴债资金用于乡村振兴项目的占比。从目前统计来看，交易商协会规定该占比不得低于30%，沪深交易所规定该占比不得低于70%，农村产业融合债该比例为不低于50%，将来可以考虑适度提高项目占比。

（四）加强市场培育和宣传推广

乡村振兴债属于推出比较晚的创新品种，与短期公司债、可交换债、绿色债等特殊品种相比，市场普及度不高，了解也不够深入，导致很多发行人对如何筛选项目、如何申报、资金如何使用等缺乏必要的了解。从目前申报情况来看，中西部地区发行主体相对较少，而广大中西部地区由于历史和地理等原因，乡村振兴更需要大量的资金支持。因此，一是要加大市场培育和媒体宣传力度，针对脱贫摘帽地区发行主体资质普遍较弱的问题，在项目审核过程中给予积极指导；二是加大座谈和专项培训力度，及时发现痛点、难点，增进市场主体对产品的理解和运用。

参考文献

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◇ 本文原载《债券》2023年11月刊

◇ 作者：首创证券固定收益事业部　倪学曦　裴志伟