京沪之间①︱刘云中：区域战略演变中的上海
【编者的话】
“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪之间”系列研讨正式启动。
5月17日，历史学者萧冬连、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中、北京师范大学经济与资源管理研究院副教授范世涛与中国经济体制改革研究会科研部主任南储鑫四位学者，来到了澎湃新闻北京办公室，畅谈中国经济转型中的上海战略。
出发去北京之前，我们还邀请了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社科院、复旦大学的同志，详细讨论了“京沪之间”研讨的形式、节奏和议题。
我们计划每月一场，解析中央政策，探讨上海思路。“澎湃下午茶”，是澎湃研究所于2019年启动的政商学沟通活动品牌，邀请政府管理者、学者和企业家围绕重要的公共政策议题，“看上海，聊决策”。
以下为刘云中演讲精要。
说到“京沪之间”，我想起2012年出版过的一本书，实际上是世界银行的一份报告。书叫《两个龙头——给北京和上海的发展建议》。
我在上海和北京之间往来比较多，也参与了国务院发展研究中心承接的上海课题，根据本次研讨的题目，梳理了相关的文献和成果，结合自己的观察，分享我对上海这座城市的认识。
中国重大区域战略的基本逻辑
出发点
中国目前重大的区域发展战略，主要起于几个出发点。
第一个出发点，回应重大问题，这些问题跟整个经济社会，包括市场环境的进程有关。
第二个出发点，就是中共十九届四中全会提到的“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。
第三个，十八大以来实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等若干区域发展战略，一定是分类指导。
第四，有两个积极性的问题。“全国一盘棋”的战略思考，如果纯粹就是自上而下的想法，这个战略很可能不可执行，或者说，是一个不可持续的战略。中共十八届三中全会提出,必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。十九届三中全会提出，“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。”
区域战略的制定，或者是基于区域分工的考虑，是基于区域联动的考虑，基于沿海和重要流域的考虑，或者是出于安全、生态环保等等的考虑。我们来看看几个例子。
适应国民经济发展总体战略要求：1978年之前，要解决区域发展严重不平衡问题；1978年之后，发挥沿海地区优势，加快发展；世纪之交，解决新的不平衡问题；京津冀协同发展、粤港澳、长三角粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，要提升区域整体能级和竞争力，参与国际竞争。
在国家安全保障方面，“一五”规划时期有156项重大工程的空间安排。“三线”建设时期，“靠山、分散、进洞”。2023年底召开的中央经济工作会议强调“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”。
区域重大战略安排还能够有力影响经济发展空间格局。区域发展有规律，但规律发挥作用，也不是完全自发的。在具体实践中，“平地起高楼”是完全可能的。“演化区域经济学”系统地解释了这种现象。例子很多。比如说，福建漳州全球建材市场的形成，就是从为日本人刻墓碑起步的。
我们还看到经济活动的空间聚集效应。规模创造机会，也就是说规模与机会形成正反馈。
中国的经济和社会制度决定了实施重大区域战略的可能性。计划经济时期，国家几乎掌握所有的发展资源，交通大学西迁最为典型。现在，党的领导、国有企业、国有资本、国有自然资源，都为重大区域战略提供支撑。
经验和教训
大家知道，逢5逢10，都会对一些工作进行总结和回顾。现在也是“十四五”收官，“十五五”前期研究阶段，我们也在总结区域战略的经验和教训。各大区域战略之间如何贯通，南北城市之间的差异与协同，是研究方向。我们还会在各个区域调研企业，一共15家左右。
区域协调发展这个概念，是在“九五”规划的时候提出来的。围绕定义，展开了很多讨论。2018年，中共十九大报告提出：“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”
区域协调发展，不管是学术讨论，还是政策讨论，都是特别综合、特别复杂的议题。
我们在重大区域战略实施过程中也积累了一些经验，包括顶层设计与实践探索、区域合作与协调机制、市场机制与政府作用、沿海与内地的关系、区域倾斜与平衡发展，等等。
具体来说，我们坚持运用区域战略和政策推动形成合理的区域发展格局；与时俱进地调整、优化区域战略和政策；发挥中央和地方两个积极性；目标导向（平衡发展）和问题导向（差距扩大、资源枯竭型地区）相结合；注重示范引领（浦东社会主义现代化建设引领区）和平台（粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区建设以点带面）；把改革开放的突破与重点区域的发展结合起来（深圳和22个自贸区）。
当然，教训也有一些。最突出的问题就是，优惠政策比拼、底线竞争问题，导致国家整体利益损失。一些地方没有把中央的战略要求和自身实际很好地结合起来。芯片、汽车、动力电池产业的发展就是这样。开发带来生态环境保护问题，比如祁连山、秦岭。还有地区经济转型动力不足、能力欠缺的问题。从顶层设计看，战略偏多，整合度不够；原则性的内容偏多，精准度也不太够。
十九大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。除了京津冀协同发展、长三角、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，我们看到，西部大开发，东北全面振兴，中部地区加快崛起，东部地区加快推进现代化；也有革命老区、民族地区、边疆地区；还有雄安新区，推动成渝地区双城经济圈……
我们也要反思，提出对现有重大区域发展战略更好实施的建议，对进一步优化中国区域空间格局与谋划新的重大区域发展战略的建议。
我们要明确区域经济发展的主线：70多年来，公平—效率—协调（公平和效率的兼顾）。面对新的形势（国际环境）和新的要求（现代化建设与共同富裕，与“美丽中国”，公平与效率，开发与保护，发展与安全的兼顾）。
我们也要整合现有的战略，解决空间交叉、重叠的问题，能成为国家战略的要少而重要；同时通过规划、政策和完善相关的制度、体制机制，把中央的战略安排和要求，落实到地方发展的实践。
两点值得关注的。一个是，高质量发展、高水平安全在空间上是怎么体现的。一个是，新技术，尤其是深层次人工智能，我们的认识不太清楚。对区域来说，有什么样的影响，没有破题。新质生产力在空间上如何安排还要研究。
区域战略中龙头城市的作用
图2：中国长江、黄河两大流域概况
每个区域重大战略都有着鲜明的特点和任务。东部的三大战略（图1），京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，瞄准世界级的城市群和增长极；两大流域，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，则瞄准生态文明和流域治理。如果我们将成渝双城经济圈和海南自由港放进来的话，就能更好地理解区域相对均衡的发展以及全方位的开放。
京津冀协同发展主要是解决非首都功能疏解的问题。我最近才去雄安新区看过。进度还是符合预期的。5家央企、6家高校，启动搬迁，在谈搬迁的具体事宜。有的老师也已经去了。河北省政协主席、党组书记，省委常委，雄安新区党工委书记、管委会主任最近召开了党工会扩大会。京津冀协同发展也快10年了，有新的安排，目前正在推进雄安创新研究院和雄安空天实验室、国家半导体激光技术创新中心、国家医学中心等17个国家级前沿创新平台建设。
粤港澳大湾区建设是为了促进粤与港澳间的合作。国务院发展研究中心有跟踪的。国家发改委区域协调司写的解读。最重要的是，初衷是解决两种关税、三种货币的合作问题。当然，合作面在推进过程中变得更宽了。我个人的理解是，“占中”之后，香港发展也遇到了些问题。从道理上说，香港不是独立国家，腹地越大越好。但是香港贫富差距很大。香港人对李嘉诚批评很多。所以，当时想的是怎么把香港和内地打通，关注点其实是提高香港地位。没想到，后来，深圳发展很大，比香港速度快，变得更有活力。这几年，新加坡因为国际地缘政治变化，发展也很快。
生活在外面的人看来，长三角最富裕，经济总量大，发展水平最好。
这个地区有几个特点——
面积、人口、经济总量也都是最大的；很多的数据表明在区域内部联系、产业体系、科教实力等方面也都是最强的。
《长三角一体化发展规划纲要》说这里是“全国发展强劲活跃增长极”“全国高质量发展样板区”“率先基本实现现代化引领区”“区域一体化发展示范区”“新时代改革开放新高地”。
除了北京这个政治中心，长三角是中国最最重要的地方。疫情里面，上海更显得重要。所以，这个城市需要发展，而且是稳定的发展，不能大波动。要求很高的，比珠三角的要求高。不然，波动太大的话，数据、感受，对全国影响太大。而且，上海在地理上，联动南北；在经济结构上，也比较全。
京津冀战略，政府力度大，每年开好多会，设置好多平台，完全是政府在中心，公共服务差距小。
当然，长三角一体化、高质量发展，也不是百分百让人满意。浙江，江苏，苏南，杭嘉湖，是不是没有壁垒？包括示范区范围内，尤其是生态保护和高端产业的协调上面，有没有协调不到位的地方？我们看了很多材料。项目安排方面，三个地方还是有分歧。
上海和其他城市的关联度和未来战略
北京的第三产业在三大产业中的占比接近90%，上海相对多元化得多，第二、第三产业都要多一些。两座城市的金融占比差不多。不过，在数据产业方面，北京占优，18%（图3）。
从愿景来说，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责。
上海要立足2020年，建成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。展望2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。梦圆2050年，全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
我在这里也分享自己对上海未来战略的理解。
一、稳定的发展。深圳追求高难度改革开放，上海要追求高成功率的目标。
二、国际化。上海市规划和自然资源局、浦东新区人民政府组织编制的《东方枢纽及周边地区专项规划》草案近日向社会公示结束。上海的国际地位，会放在非常高的位置。历史上，上海就是这个样子的。地缘政治上讲，上海是最直接的开放窗口。浦东开发开放30周年的时候，中央提出，浦东“要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，“要聚焦关键领域发展创新型产业，加快在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群”，“打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境”，“更好参与国际合作和竞争。要更好发挥中国（上海）自由贸易试验区临港新片区作用，对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破。要加快同长三角共建辐射全球的航运枢纽，提升整体竞争力和影响力”，“要努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接”。我们在这些用词上面还应该可以体会到，上海未来在世界城市体系里面可能会有的地位。
三、经济层面上讲，从哪里突破？金融，是上海最需要去琢磨的。上海有优势。也只有金融的人均效率才能支撑这座社会主义超级大都市。金融，才能给上海带来更大的国际话语权。金融，还要更开放。人民币，还要更加国际化。金融市场，还要开放。
四、政治中心与经济中心的分工与协同，需要考量。北京、上海的发展战略，侧重点刚才已有表述。从经济角度讲，生产性服务业，科技、金融，存在很多可以合作的机会。
五、最后谈谈上海与长三角和珠三角的关系。同济大学教授唐子来选取了40个主要城市，包括4个直辖市、5个计划单列城市、27个省会城市和4个经济强市（苏州、无锡、佛山、唐山），并采用企业关联网络作为城市关联网络的间接表征，计算出40个城市之间的关联系数。从全国总体上看，北京、上海、深圳的关注度靠前，尤其是北京和上海（图4）。北京、上海的总关联指数处在绝对的第一圈层，深圳、广州处在第二圈层，成都、杭州、南京、天津、苏州处在第三圈层。北京和上海关联度肯定是最高的。上海和深圳关联度也很高，比预想要高。深圳这个地方，对金融服务追求是很高的。最近几年，很多珠三角企业搬迁到长三角。研发中心搬来的有，总部搬迁的也有。
