【观察】全国人大法工委公布典型案例：燃气公司随意断气侵犯用户权益
界面新闻记者|赵孟
界面新闻编辑|刘海川
2024年4月以来，随着重庆、成都等多地爆出天然气表费用飙升，捆绑销售等问题，燃气行业的用户权益保障问题受到社会各界关注。这一问题也引起了全国人大的重视。
近日，全国人大常委会法制工作委员会（以下称全国人大法工委）公布了三起备案审查工作典型案例，供备案审查工作参考。其中就包括一起某市人大常委会针对市政府规范性文件中燃气用户权益保障的审查案例。
所谓备案审查，指对已经制定颁布的地方性法规、行政法规、自治条例、单行条例、司法解释等规范性文件进行的一种监督审查制度。该制度要求上述规范性文件在正式生效前或者生效后的一个法定期限内，必须报送到相应的立法机关（通常是同级或上一级人大常委会）进行备案，以确保这些文件与宪法、法律、行政法规等上位法保持一致。
2022年11月，全国人大法工委探索建立备案审查案例指导制度，适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型案例。近年来，地方人大常委会普遍加大备案审查工作力度，提高备案审查工作质量，形成了一批体现地方特色，具有较强时效性、针对性的典型案例，对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义。
此次公布的案例显示，2022年7月，根据公民审查建议，某市人大常委会法制工作委员会对市政府制定的《某市人民政府关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》（以下简称《意见》）进行了审查。《意见》主要存在两个方面的问题：（1）强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施是否侵害公民合法权益。（2）燃气企业对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的用户采取停气措施是否违反法律法规的规定。
该市人大常委会法制工作委员会收到审查建议后，2022年8月联合城乡建设环境保护工作委员会，就《意见》相关规定组织召开备案审查听证会，市政府办公室、城市管理局等政府有关部门和公民代表、律师代表、部分常委会组成人员、受邀市人大代表等参加听证会。会上，《意见》起草单位介绍了文件的制定情况、主要内容、相关依据、实际执行情况；公民代表说明提出审查建议的理由，阐述文件执行过程中涉嫌侵害公民合法权益的有关事实；市司法局、律师代表、常委会组成人员和市人大代表就《意见》出台的必要性、合法性、适当性，以及执行中有关问题发表意见建议。
《意见》规定，“燃气用户要全面推行使用不锈钢波纹软管、符合国家规范标准带有熄火装置的燃气燃烧器具，安装使用安全自闭阀，安装智能气表”，“自文件发布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必须安装并设计智能燃气计量表、安全自闭阀等燃气设施，否则不予竣工验收；既有居民住宅由属地政府（管委会）组织辖区内管道燃气企业制定改造方案，分批、分期、限期（六个月内）改造到位”。
市人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城镇燃气管理条例》第27条规定，“燃气用户应当遵守安全用气规则，使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等。”燃气用户只要使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等就符合法规规定。市政府规章《某市燃气管理办法》第23条规定，“提倡居民用户安装使用燃气泄漏安全保护装置，使用合格的燃气燃烧器具、气瓶和不锈钢波纹软管。”“提倡”为一种倡导性、鼓励性表述，赋予燃气用户的选择权。《意见》关于“全面推行使用”“必须安装”指定燃气设施，以及“限期改造到位”的规定，涉嫌与国务院行政法规和市政府规章的规定相抵触，将提倡的用户选择权改变为强制性义务，侵犯了公民的合法权益。
燃气公司随意断气也是用户投诉较多的问题。界面新闻此前报道，2022年3月22日，律师陈宏达家被东莞新奥燃气有限公司以安全隐患为由，断供天然气。陈宏达认为这种行为属于私闯民宅，将城管单位、燃气公司和物业公司告上法庭。在经过一、二审被法院驳回诉求后，最高人民法院已于3月28日对此案立案再审。
全国人大法工委公布的这一案例中，该市制定的《意见》也规定，“对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的，由管道燃气企业采取停气措施。”这一做法较为普遍，也饱受诟病。
该市人大常委会法制工作委员会引述相关上位法审查指出，对用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改；用户不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业才可以停止供气，并在隐患消除后及时恢复供气。根据民法典的有关精神和供用气合同相关规定，确保燃气连续供应既是燃气经营企业的义务，也是燃气用户的权利，应当慎重采取停止供气的措施。
国务院《城镇燃气管理条例》第41条第2款规定，燃气管理部门“发现燃气安全事故隐患的，应当通知燃气经营者、燃气用户及时采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当依法采取措施，及时组织消除隐患，有关单位和个人应当予以配合。”《某省城镇燃气管理办法》和市政府规章《某市燃气管理办法》亦有相关规定。
据此，该市人大常委会法制工作委员会指出，《意见》关于采取停气措施的规定省略了“书面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按规定落实整改可能造成安全事故的”前提情节，直接授权“管道燃气企业采取停气措施”，与行政法规、省地方性法规和市政府规章的规定不一致。同时，该规定与关于全面推行不锈钢波纹软管、智能气表等改造工程的规定是在《意见》同一条款中规定的，容易造成不改造就停止供气的误解。
该市人大常委会法制工作委员会在总结各方意见基础上，现场提出审查意见，认为《意见》相关规定与上位法不一致，在实际执行中易造成误解，建议制定机关修改相关规定。2022年10月，该市政府对《意见》相关规定作出修改，并要求燃气公司正确解读和适用文件，不得强制要求改造，不得指定企业改造，依法慎用停气措施。