新时代实践故事 | 闯出易地搬迁和生态建设融合发展新路子——云南省昭通市的脱贫攻坚实践探索
转自:中共中央党校(国家行政学院)
2015年1月19日,习近平总书记新年后首次离京考察,来到了经历鲁甸“8·03”地震灾害的云南省昭通市。立足昭通实际,习近平总书记深刻指出,不仅要高质量做好灾后恢复重建工作,更要针对昭通深度贫困的实际,以更加明确的目标,更加有力的举措,更加有效的行动抓好脱贫攻坚,确保扶到点上,扶到根上,让贫困群众真正得到实惠。
昭通对于云南而言,是一个相对特殊的存在。特殊的区位、特殊的自然禀赋和人文环境、特定的历史发展阶段,注定了昭通不仅是云贵川三省结合部、乌蒙山区腹地,更是一个文化底蕴相对厚重而又高寒冷凉、人口众多、自然承载能力严重不足、发展严重滞后的集中连片贫困地区。据时任昭通市委书记杨亚林介绍,在打响新一轮精准脱贫攻坚战之时,昭通为全国贫困人口最多(全市贫困人口185.07万人)、脱贫攻坚任务最重(按日历日数计算平均每天脱贫上千人)的地级市。同时,昭通地处金沙江下游,是长江中上游重要的生态安全屏障,岸线长439.22公里。大山大水大峡谷,地质破碎、高度切割,石漠化、半石漠化比例高,2.3万平方公里的土地上承载着630万人,山区占96%,人均耕地不足0.9亩。大部分地方气候冷凉,云遮雾罩,光照不足。地质灾害频发,地震、滑坡、泥石流、滚石多发,可谓无灾不成年。一方水土难以养活一方人,自然承载能力严重不足是昭通的真实写照。特定的环境和条件,孕育出昭通人民勤劳勇敢、敢拼善斗能吃苦的本色。
进入新时代,一方面是600多万人民群众迫切希望改变面貌加速发展,追求更加美好生活的强烈愿望,另一方面又是有限的自然资源天花板的制约,必须坚决贯彻“共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展战略。表面上看,生态与发展、开发与保护成了横亘在昭通摆脱贫困、加速发展面前一对既现实又尖锐的矛盾。如何牢牢把握推进精准扶贫精准脱贫的战略机遇,真正把昭通融入全国大局,引导全市干部深入思考和谋划,观大势、把方向、理思路、抓重点、求突破,努力在顺应发展大局中找准引领和支撑昭通发展的“关键点”“根本点”“着力点”,确保扶在点上、抓在根上?如何在局部利益与全局利益,眼前利益与长远利益,经济效益与生态效益、社会效益等各种关系中找到最佳结合点,探索出一条顺应发展潮流、符合具体实际、具有当地特点的高质量发展之路?这是摆在昭通干部群众面前必须回答好的时代课题。
把人搬到人该待能发展的地方,走出大山就是胜利
习近平总书记指出:“生存条件恶劣、自然灾害频发的地方,通水、通路、通电等成本很高,贫困人口很难实现就地脱贫,需要实施易地搬迁。这是一个不得不为的措施,也是一项复杂的系统工程,政策性强、难度大,需要把工作做深做细。”对昭通来讲,最大的实际是“一方水土难以养活一方人”,很大一部分贫困群众生活在深山区、石山区、高寒冷凉地区,居住极其分散、偏远,交通等基础设施条件差、建设成本高,生态敏感脆弱,生存条件极为恶劣,唯有易地搬迁才有脱贫出路,搬出大山就是胜利。
往哪里搬?昭通的地形地貌,除昭阳、鲁甸所在的昭鲁坝子,其他9个县市均为山高坡陡的山区,甚至找不到一块超过一平方公里的平坝。在这样的环境条件下,这山搬那山、山头搬山脚,既没有那么多的土地可以安置,也没有实际意义。因此,实施易地扶贫搬迁、推行城镇化安置是必然之举、不二的选择。
通过全市统筹、整体谋划、同步实施,昭通打破县、乡、村行政区划,全面统筹空间、人口、产业三大结构,重新定位生产、生活、生态三大布局,全市累计实施35.47万人的易地扶贫搬迁,仅在2019年短短一年的时间内,就建成23个集中安置区,其中万人以上规模的达9个,在全国单点搬迁规模位列前5的安置区中占了3个。最具代表性的就是在昭通中心城区周边的靖安、卯家湾两个跨县区安置区,分别承接安置9115户4.01万人和9100户3.9万人。
易地搬迁绝对不是简单的“挪穷窝”,更要“断穷根”,昭通综合考虑城镇的资源环境承载能力、产业发展潜力、就业吸纳能力和基本公共服务保障能力,探索提出“进城、入镇、进厂、上楼”的安置模式,实现搬迁群众由农村生活到城镇生活、由农民到市民再到产业工人的跨越。2018年以后,全市所有新增易地扶贫搬迁群众全部采取城镇化安置,其中,中心城区和县城安置占比高达92%,助推全市城镇化率提高了7个百分点。2020年春节前夕,通过深入细致的群众工作,全市近20万搬迁大军,天寒地冻、四面八方、远距离全部安全有序搬迁入住,从建设到搬迁的全过程,实现安全生产“零事故”、搬迁过程“零伤亡”、群众入住“零返回”、疫情防控“零病例”。
如今走进安置区,一栋栋新楼拔地而起,道路宽阔通畅,商铺鳞次栉比,小区生态宜居,扶贫车间提供就业,蔬菜基地生机盎然。在蔬菜基地工作的搬迁群众何云龙说,现在的居住环境与过去相比发生了翻天覆地的变化,搬新家、住新房,就近就业、收入稳定,过上了甜日子,一代农村人转变成新市民,让人感觉恍若在梦里。实践证明,这样的选择虽然过程很艰辛,短期内矛盾风险多、压力大,但顺应了时代潮流,顺应了人民呼声,切合昭通实际,体现出最大搬迁效益,群众的获得感、幸福感、安全感得以充分体现。2020年11月,国家发改委在昭通召开全国发展改革系统易地扶贫搬迁工作现场会,充分肯定和推广昭通的经验。
坚持“一配套两支撑强服务”,确保搬得出、稳得住、能发展
习近平总书记指出,要强化易地搬迁后续扶持,多渠道促进就业,加强配套基础设施和公共服务,搞好社会管理,确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。易地搬迁难点不在建房,难在配套支撑和服务保障。搬后怎么办?昭通着力在“一配套两支撑强服务”上下真功、求实效。
“一配套”,就是强化公共设施建设,确保配套到位。坚持系统谋划、合理规划、配套建设,在功能定位上始终强调不仅仅是建一个安置点,而是要建一个新区。在搬家前,提前半年就对搬迁对象逐村逐组逐户开展易地扶贫搬迁政策清、就业清、产业清、配套清、家底清“五清”专项行动和动态管理,超前考虑和妥善解决搬家时可能面临的一系列问题。比如,在全面摸清58898名幼儿园至高中阶段学生就学情况的基础上,配套建设幼儿园24所、小学12所、九年一贯制学校7所、普通高中1所。同时,配套建设医疗服务机构33个、派出所3个和警务室21个、便民服务中心34个、“一水两污”项目48个。
“两支撑”,就是抓实就业和产业支撑。一是以高度组织化推进劳动力转移就业。昭通既是贫困人口大市,也是劳务输出大市,600多万人口中,有农村劳动力301万人,其中常年转移就业260万人以上、省外转移就业130万人以上,劳务输出是促进贫困家庭脱贫增收的重要渠道。昭通坚持把劳动力稳定转移就业作为事关脱贫攻坚胜败的关键一招,按照“近抓转移就业为主、远抓产业培育支撑”的思路,从提高组织化程度入手,进一步健全完善精准对接平台和机制,引导广大群众积极参加“订单式”劳务技能培训,提高劳动素养,走出家门,走向大中城市,变自发的、无序的、没有保障的外出务工为有计划、有层次、有保障、高质量的劳动力转移就业,推动增收脱贫。2023年,全市301.09万农村劳动力转移就业261.65万人、转移就业率达86.9%,农村劳动力转移就业人数连续5年居云南省第一。二是做强做实产业就业,支撑就地就近就业。在各安置区规划建设近8万亩农特产业基地、9100个蔬菜和食用菌大棚,以及近60万平方米“扶贫车间”和45万平方米商业设施,在安置区周边工业园区引进入驻43家电子元件、服装加工等劳动密集型企业,开发1.18万个公益性岗位,为搬迁群众提供了必要的就业创业保障。多年来全市19.71万搬迁劳动力动态就业率稳定在92%以上,获国务院办公厅“易地扶贫搬迁后续扶持工作成效明显的地方”激励。
“强服务”,就是坚持以党建强引领,强化对搬迁群众的服务管理。脱贫攻坚脱的是人,重点是改变人的生产方式、生活方式、生活习惯、精神面貌,这才是脱贫攻坚最根本的核心所在。以服务人、凝聚人、管理人、改变人为目的,以建立落实网格化管理服务机制为核心,在安置区全覆盖组建5个临时党工委(管委会)、设立6个街道办事处、成立111个党支部和44个社区的基础上,构建起“街道、社区、片区、楼栋、住户”五级网格化管理服务体系,对接承接好基层党建、基本公共服务、培训就业、社区治理、社会保障及物业管理等工作,为搬迁群众提供全过程、全方位、“保姆式”服务,帮助搬迁群众尽快融入新社区、开启新生活、谋求新发展。
让树长到树该长的地方,推进生态产业化、产业生态化
习近平总书记指出:“良好的生态环境蕴含着无穷的经济价值。推进生态产业化和产业生态化,培育大量生态产品走向市场,让生态优势源源不断转化为发展优势。”对昭通来说,把人搬到人该待能发展的地方,推进人口城镇化是破解深度贫困地区发展难题的关键一招,而推进产业生态化、生态产业化发展则是另一关键所在。功夫不负有心人,通过大量的调研和比选,昭通找到了一种适合高寒冷凉、石漠化、半石漠化山区实现生态与经济相结合,真正贯彻生态产业化、产业生态化重要要求的最佳产业——笋用竹产业。具体来说,就是大规模发展以采笋为主、用材为辅,群众可以长期受益的筇竹和方竹产业。
2018年,昭通市委、市政府决定把竹产业列为全市的六大产业来抓,并提出用3到5年时间,打造600万亩竹海,实现百亿元产业的目标。出台《关于做大做强竹产业助推脱贫攻坚的意见》等系列文件,推进笋用竹产业发展。2018年以来,全市新植竹基地360万亩,产业基地面积达628万亩,其中笋用竹563.1万亩。在新建基地还在逐步投产的情况下,全市竹笋、竹材产量分别达40万吨、22万吨,与2018年相比,竹笋产量增长4.1倍,加工产能增长6.3倍,牢牢掌握了方竹、筇竹赛道发展的主动权和市场话语权。目前,竹产业已成为昭通产业覆盖人口最多、优势最明显、助农增收最突出、带动影响力最强的高原特色农产业。比如,盐津县庙坝镇红碧村2023年竹笋产量超4000吨,一产产值6000万元,户均年竹笋收入8.1万元,从贫穷村蜕变为富裕村。云南永固农业发展有限公司采取“农户+村集体经济+企业”的经营模式,建设基地6.5万亩,同时参与绥江县10万亩方竹基地及天然筇竹等国有林管护,给当地3000余户农户带来1亿余元的采笋劳务收入。大关县、盐津县、镇雄县分别荣获“中国筇竹之乡”“中国方竹之乡”“中国赤水源方竹之乡”称号,“大关筇竹笋”获得地理标志证明商标注册。
2023年6月,国家乡村振兴局在昭通召开全国促进脱贫人口增收现场会,对昭通立足实际,探索创新发展苹果、竹子等产业,促进脱贫人口持续增收方面的经验做法给予充分肯定和推广。
先种竹子再搬家,推动生态修复和农户收益双提升
习近平总书记指出:“坚决杜绝生态修复中的形式主义,决不允许打着生态建设的旗号干破坏生态的事情。”昭通坚持把大规模易地搬迁与退耕还林还草还竹紧密结合起来,为群山减负、让大山增绿、助群众增收,推动资源变资本、资金变股金、农民变股东“三变”。特别是以盘活搬迁群众迁出地140.81万亩“三块地”为重点,大力发展笋用竹产业,让农民迁出大山以后,离地不离权、离地不离钱、利益不受损,动员广大易地搬迁群众先种竹子再搬家,把竹产业作为进城入镇群众的“绿色银行”,让群众搬得安心。镇雄碗厂、彝良小草坝、盐津普洱、大关木杆等10万亩以上规模竹基地成为昭通推进竹产业发展的生动缩影。
昭通还探索出更趋合理的利益分配机制,让涉竹群众利益有保障,立足当时的实际,重点探索推动两种模式维护群众应得利益。
一是“党支部+合作社+退耕还林”模式。以党支部牵头组建合作社,统一规划和实施种植管理,仅收取必要的协调服务和管护费用,不改变群众的土地权益。用好退耕还林政策,支撑解决好种苗费、种植费、头三年管护费问题,谁实施谁享受。日常管护由合作社集中管理,到了采笋季,交由农户自行决定是自己采笋还是承包采笋。这样既解放了大部分农户的就业自由,安心进城务工,又充分保障了群众利益。大关县木杆镇细沙村2017年在退耕还林等政策支持下,按照“党支部+合作社+集体经济公司”模式,新植筇竹2.5万亩,全村竹林面积达4.8万亩,户均51亩。
二是“龙头企业+合作社+党支部”模式。通过党支部牵头组织合作社,再与龙头企业合作,既避免龙头企业直接面对千家万户,又通过合作社占股确保群众利益。改变农户简单地把土地流转给企业一转了事、得利甚少的做法,把各项政策支持、农户土地资源等作为合作社股权,与企业构建合理的利益分配机制,进而再分配到农户,同时农户也可以入企务工增收。通过这样的模式,企业实现持续发展,合作社不断发展壮大,党支部也在发展中进一步增强了引领力、号召力。永善县云南七彩食品有限公司通过“公司+合作社+农户”模式,带动全县11个专业合作社54个村集体发展竹产业10余万亩,公司下辖9个竹笋初加工厂,带动就业950余人,2023年加工竹笋8000吨、营收1.5亿元,创税近700万元。2023年,在投产面积仅达52%的情况下,昭通市竹产业总产值137亿元,主产区户均收入超过2万元,带动覆盖区外就近务工人员3万余人、人均务工收入超1.5万元。目前竹产业已成为昭通覆盖人口最多、生态效益较好、促进农民增收明显的重要农产业,为筑牢长江上游生态安全屏障、推动生态脆弱敏感地区产业发展提供了昭通实践方案。
习近平总书记指出:“中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措,就是实施精准扶贫方略,找到‘贫根’,对症下药,靶向治疗。”昭通的经验表明,在生存条件恶劣、自然灾害频发的地方,走易地搬迁与生态建设融合发展的新路子,是一条可行而且能够成功的脱贫致富道路,充分体现了精准扶贫方略的巨大作用。这也启示我们,注重生态与发展、开发与保护这条路子,虽然艰难,但却是利于长远、群众受益的正确选择。
【来源:学习时报】